Budżet gminy bez tajemnic

Najważniejszym zadaniem gminy – zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W praktyce oznacza to, że gmina ma dbać o jakość życia mieszkańców w wielu obszarach, takich jak na przykład infrastruktura lokalna (np. drogi, chodniki), gospodarka komunalna (np. dostarczanie wody, odbiór śmieci, ogrzewanie, zarządzanie zasobami mieszkaniowymi.), oświata (prowadzenie przedszkoli, szkół podstawowych), pomoc społeczna (wsparcie osób w trudnej sytuacji życiowej), kultura i sport (utrzymywanie bibliotek, domów kultury) itd.

Realizacja tych wszystkich zadań wymaga stałego i przewidywalnego finansowania, które zapewnia uchwalany co roku budżet. Gospodarka budżetowa opiera się na ustawie o finansach publicznych, która dotyczy wszystkich szczebli samorządu.

Ustawa o finansach publicznych

Jak powstaje budżet gminy?

Budżet gminy to roczny plan (od 1 stycznia do 31 grudnia) dochodów, wydatków oraz przychodów i rozchodów. Jego projekt opracowuje wójt na podstawie wcześniej zgromadzonych danych. Składają się na nie plany finansowe przygotowane przez kierowników gminnych jednostek budżetowych (np. gminnego ośrodka pomocy społecznej, szkół podstawowych, przedszkoli itd.), wnioski do projektu budżetu złożone przez radnych, przedstawicieli jednostek pomocniczych (np. sołtysów) i mieszkańców. Rada gminy wyznacza termin, w którym należy wszystkie te materiały prezentujące potrzeby dotyczące przyszłego budżetu złożyć do skarbnika gminy. Jeśli chodzi o wnioski mieszkańców do budżetu, to zwykle termin ich składania, to koniec września/początek października.

Kolejnym krokiem jest przygotowanie przez skarbnika zbiorczego zestawienia dochodów i wydatków, na podstawie którego wójt opracowuje projekt budżetu.

Do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy projekt budżetu trafia do regionalnej izby obrachunkowej, która sprawuje nadzór finansowy nad gminą oraz do przewodniczącego rady gminy. Opiniują go wszystkie komisje funkcjonujące przy radzie. Mogą także skorzystać z możliwość zgłaszania propozycji przesunięć, zmniejszenia lub zwiększenia proponowanych wydatków, wskazując każdorazowo źródło finansowania. Ważne, by nie zmienił się wynik finansowy, w tym wielkość deficytu. Po ponownym zaopiniowaniu przez RIO projektu budżetu po wszystkich wprowadzonych poprawkach rada gminy przyjmuje uchwałę budżetową. Musi to zrobić przed rozpoczęciem roku budżetowego (czyli przed 1 stycznia), w wyjątkowych sytuacjach można ten termin przesunąć maksymalnie do 31 stycznia roku budżetowego.

Zwykle uchwała budżetowa nie jest zbyt obszerna, dużo szczegółowsze są jej załączniki (zwykle ok. 20), na które składa się m.in.: plan dochodów, plan wydatków, plan przychodów i plan rozchodów.

Budżet gminy planuje się na rok, uwzględniając w nim wszystkie wpływy (dochody i przychody) i obciążenia (wydatki i rozchody).

Wpływy do budżetu

Dochody, to, najprościej mówiąc, wpływy, których gmina nie musi zwracać, przypisane jej ustawowo. Przychody to natomiast środki, które gmina jest zobowiązana zwrócić i zaliczamy do nich m.in. kredyty, pożyczki oraz środki pozyskane z emisji obligacji.

Dochody dzielą się na dochody własne, subwencje i dotacje i w podziale na te kategorie są prezentowane w budżecie (najczęściej w załączniku 1.). Informacje dotyczące planowanych dochodów znajdują się zwykle w załączniku 1. budżetu i są prezentowane z uwzględnieniem podziału na dotacje, subwencje i dochody własne.

Dotacje otrzymane przez gminę są środkami celowymi, czyli muszą być przeznaczone dokładnie na ten cel, na który je przyznano. Jeśli na przykład w czasie pracy nad budżetem radny zaproponuje, by z trzymilionowej dotacji na pomoc społeczną przerzucić 500 tysięcy na sport i rada przyjmie uchwałę w tej sprawie, to Regionalna Izba Obrachunkowa, która kontroluje każdą uchwałę budżetową, zakwestionuje taką poprawkę.

Dochody własne gminy to m.in.:

Wpływy z podatków (od nieruchomości, rolny, leśny itd.),
Udział w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych
Dochody z majątku gminy;
Spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy;
Dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;

Dotacje od wojewody wpisuje się do budżetu zgodnie z otrzymanym od niego zawiadomieniem. O wysokości subwencji ogólnej informuje z kolei minister finansów. Jeśli chodzi o dochód własny, organ ma większą swobodę w jego planowaniu – wyjątkiem jest udział gminy w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych. Informację o nich również przekazuje minister finansów i te kwoty są wpisywane do budżetu gminy.

Jeżeli minister finansów powiadomi daną gminę, że w 2025 roku udział w PIT będzie 12 676 324 zł, to wójt, przedkładając projekt budżetu, musi wpisać do niego dokładnie tę kwotę.

Pozostałą część dochodów własnych wójt czy burmistrz planuje samodzielnie, na podstawie analizy historycznej i tego, co może się wydarzyć w danym roku. Na przykład podstawie wcześniej podjętej uchwały o stawkach podatku od nieruchomości szacuje wpływy do budżetu z tego tytułu. W ten sam sposób planuje pozostałe części budżetu (pozostałe podatki, dochód ze sprzedaży majątku gminy itd.).

Dochody dzielą się na bieżące i majątkowe. Bieżące, to są te, które wpływają co roku, są cykliczne. To jest część przysługująca gminie z PIT-u i CIT-u, podatek od nieruchomości, subwencje, podatek transportowy, podatek od czynności cywilnoprawnych itd. Dochody majątkowe są jednorazowe. Pochodzą na przykład ze sprzedaży nieruchomości czy dotacji celowej (np. na budowę drogi).

Obciążenia

W budżecie, obok rocznego planu dochodów, umieszczamy również roczny plan wydatków. I możliwe są trzy sytuacje:

budżet zrównoważony, czyli dochody równają się wydatkom,
budżet z nadwyżką — dochody są wyższe od wydatków,
budżet z deficytem — to najczęstsza sytuacja, kiedy wydatki są większe od dochodów. Trzeba wówczas pokazać źródło sfinansowania tego deficytu. Mogą nim być przychody, czyli kredyty, pożyczki, środki z emisji obligacji albo wolne środki z nadwyżki budżetowej z poprzedniego roku.

Wydatki to transfer środków na różnego rodzaju zadania samorządu, natomiast rozchody, to spłata kredytów, pożyczek i wykup obligacji, inaczej spłata długu zaciągniętego jako przychód.

Wydatki, podobnie jak dochody, dzielimy na bieżące i majątkowe. Bieżące to takie, które musimy ponieść i są związane z funkcjonowaniem samorządu. To na przykład rachunki za prąd czy gaz, pensje urzędników i nauczycieli itd. Wydatki majątkowe, to inwestycje, które gmina chce zrealizować, np. droga czy przedszkole. W pierwszej kolejności konieczne jest zaspokojenie potrzeb finansowanych w ramach wydatków bieżących, bo z tych majątkowych możemy zrezygnować lub przesunąć je na kolejny rok.

Dochody bieżące powinny być większe od wydatków bieżących. Jeżeli tak nie jest, to oznacza, że te systematycznie co roku wpływające dochody bieżące nie wystarczają na podstawowe funkcjonowanie gminy. Im większa jest różnica między dochodami i wydatkami bieżącymi, tym lepiej, ponieważ tę powstałą różnicę można przeznaczyć na rozwój gminy, czyli inwestycje, posiłkując się dotacjami (unijnymi lub krajowymi) i jeszcze ewentualnie zaciągając kredyty.

Ocena budżetu

Przy ocenie budżetu warto spojrzeć na pierwsze paragrafy budżetu, w których jest mowa o dochodach i wydatkach. Na przykład zatwierdza się dochody, które ogółem wynoszą 100 milionów, z czego bieżące to 80 milionów, majątkowe – 20 milionów. A w kolejnym paragrafie zatwierdza się wydatki, również dzieląc je na bieżące i majątkowe. I warto porównać obie te kwoty – dochodów bieżących i wydatków bieżących. To taka podstawowa analiza, która mówi o sytuacji finansowej samorządu. Nie powinno być między nimi dużej różnicy.

Klasyfikowanie środków w budżecie

W załącznikach zawierających plan dochodów i plan wydatków wszystkie zawarte w nich informacje są sklasyfikowane według działów, rozdziałów i paragrafów – reguluje to specjalne rozporządzenie ministra finansów. Działy to jest najszersza kategoria, która szereguje działalności samorządu według zadań własnych, m.in. takich jak: oświata i wychowanie, pomoc społeczna, ochrona zdrowia, turystyka, sport, kultura, ochrona środowiska. Każdy dział ma przypisaną mu rozporządzeniem numerację, np. 801 to oświata i wychowanie, 852 – pomoc społeczna, 851 – ochrona zdrowia: Działy dzielą się na rozdziały – na przykład dział oświata i wychowanie składa się z takich rozdziałów jak szkoły podstawowe, szkoły podstawowe specjalne, licea ogólnokształcące, przedszkola. Suma wydatków z poszczególnych rozdziałów daje nam dział. Suma poszczególnych działów da nam kwotę dochodów czy wydatków. W ramach rozdziałów z kolei są paragrafy klasyfikacji budżetowej. Jeżeli mamy rozdział szkoły podstawowe z działu oświata i wychowanie (ma numer 80101, bo dla rozdziałów również przewidziano numerację w rozporządzeniu), to w ramach tego rozdziału wydatki są rozbite na paragrafy pokazujące rodzaj wydatków. W przypadku tego rozdziału to będą wynagrodzenia dla nauczycieli, składki na ubezpieczenia społeczne, składki na fundusz pracy itd. Suma zaplanowanych wydatków rozpisanych na paragrafy składa się na rozdział.

Zmiany między paragrafami, działami, rozdziałami można dokonywać w dowolnym momencie roku, Z mocy ustawy o finansach publicznych wójt może stosownym zarządzeniem zmienić budżet i przerzucać środki między paragrafami w ramach danego rozdziału. Może nawet przerzucić środki między rozdziałami, i do tego nie potrzeba żadnego upoważnienia. Natomiast nie może przerzucić między działami – to zadanie rady. Dlaczego? Bo to są strategiczne decyzje, które podjęła rada, uchwalając budżet – ile środków przeznaczy na oświatę, opiekę społeczną, ochronę zdrowia, drogi, sport, kulturę, turystykę i dlatego to ona powinna dokonywać takich przesunięć.

Wójt/Burmistrz nie może również przesuwać środków między wydatkami inwestycyjnymi oraz zwiększać/zmniejszać wydatków na wynagrodzenia, chyba że rada gminy go do tego upoważni. Zwykle takie upoważnienia się wydaje, bo to pozwala na bardziej elastyczną realizację budżetu. Załóżmy, że w budżecie zaplanowano budowę czterech chodników i przebudowę pięciu dróg, czyli mamy dziewięć zadań inwestycyjnych, nazwijmy je zadaniami a, b, c, d, e, f, g. Na zadanie a przewidzieliśmy w budżecie dwa miliony złotych, a najkorzystniejsza oferta, którą otrzymaliśmy to dwa miliony sto tysięcy. Nim wójt podpisze umowę na realizację tego zadania, musi zabezpieczyć te dodatkowe 100 tysięcy, w przeciwnym razie naruszy dyscyplinę finansów publicznych. Jeśli rada gminy go do tego upoważniła, może przesunąć tę brakującą kwotę z innego zadania majątkowego w tym rozdziale. Jeśli nie ma takiego upoważnienia, musi poczekać do sesji, w czasie której takie przesunięcie będzie przegłosowane.

Dotacje udzielane przez gminę

Gmina może w trybie ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie udzielać dotacji jednostkom spoza sektora finansów publicznych. Może również dotować inne jednostki samorządu terytorialnego, na przykład pomagając powiatowi wybudować drogę powiatową. To nierzadka sytuacja, ponieważ co do zasady powiaty mają mniejszy dochód niż gmina. W tym wypadku nie wystarczy jednak sam zapis w budżecie. Z ustawy o finansach publicznych wynika, że jeżeli dany samorząd udziela pomocy finansowej drugiemu, to musi być jeszcze druga, oddzielna uchwała w sprawie udzielenia tej pomocy.

Rezerwa budżetowa

Gmina ma obowiązek jej utworzenia, a Regionalna Izba Obrachunkowa sprawdza, czy jej wysokość jest poprawnie zaplanowana. Powinna wynosić od 0,1% wydatków do 1% wydatków. Im jest wyższa, tym burmistrz czy wójt ma większą możliwość dysponowania tym budżetem w razie nieprzewidzianych wydatków. Oprócz rezerwy ogólnej tworzy się również rezerwy celowe. Od kilkunastu lat obligatoryjną rezerwą celową jest rezerwa na zarządzanie kryzysowe. Suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5% wydatków.

Uchwała trybowa

Każdy samorząd powinien mieć tak zwaną uchwałę trybową, która będzie zawierała informacje o terminach dotyczących uchwalania budżetu. Warto zapisać w niej również, jak powinien wyglądać projekt budżetu wraz z załącznikami czy zawrzeć informację, że w jednym z załączników do projektu budżetu powinien znaleźć się wykaz wszystkich wniosków, które wpłynęły w toku prac nad budżetem (od mieszkańców, organizacji społecznych itd.). Można również w tej uchwale trybowej określić, jak taki wniosek powinien wyglądać, do kiedy można go złożyć itd.

Warto zwrócić uwagę, jaką datę ma uchwała trybowa. Często są one stare, nieaktualizowane od momentu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli od 2009 roku.

Wykonanie budżetu

Budżet wykonuje burmistrz/wójt. W ciągu 7 dni od przedstawienia projektu, czyli od 15 listopada, musi poinformować wszystkich dysponentów, jak wygląda budżet, a od momentu uchwalenia ma z kolei 21 dni na przekazanie im tej informacji. Wydatki muszą być realizowane zgodnie z planem. Jeśli pojawi się jakiś niespodziewany wydatek, należ wcześniej przyjąć zarządzenie lub uchwałę zmieniającą budżet.

Jedyne przypadki, w których można ponieść wydatek nieuwzględniony w planie w trybie natychmiastowym, to: wyrok sądu, awaria, stan klęski – np. wichura zerwała dach i nie można czekać kilku tygodni na naprawienie szkody.

Wydatni niewygasające

Z końcem roku budżetowego wszystkie zaplanowane i niezrealizowane wydatki wygasają, chyba że zostały uwzględnione w wieloletniej prognozie finansowej. Są jednak od tego wyjątki – rada gminy może przyjąć uchwałę o tak zwanych wydatkach niewygasających i wówczas zostaną one przeniesione na kolejny rok. Te zadania są realizowane w kolejnym roku z oddzielnego budżetu i muszą się zakończyć do 30 czerwca. Jeżeli nie zakończą się, to ponownie są wprowadzane do bieżącego budżetu.

Kontrola budżetu

Zewnętrzną kontrolę realizują: Regionalna Izba Obrachunkowa, Najwyższa Izba Kontroli i Krajowa Administracja Skarbowa. Dużo instytucji działa w oparciu o planowane kontrole, ale kontroluje również doraźnie w sytuacji, gdy zostanie zgłoszona jakaś nieprawidłowość.

Wewnętrzna kontrola odbywa się w ramach tak zwanego systemu kontroli zarządczej. Taką kontrolę sprawuje również radni i komisja rewizyjna, działająca w oparciu o plan pracy, który uchwalany jest przez całą radę.

Warto zwrócić uwagę na uprawnienia kontrolne radnego. Komisja rewizyjna nie może kontrolować spółek gminnych, bo od tego jest rada nadzorcza, natomiast radny ma takie uprawnienia. Ma prawo wglądu do dowodów księgowych, dokumentów z inwentaryzacji, wyników kontroli, sprawozdania z audytu.

Procedura absolutoryjna to proces, w ramach którego organ stanowiący (np. rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa) ocenia wykonanie budżetu przez organ wykonawczy (np. wójta, burmistrza, prezydenta, zarząd powiatu, zarząd województwa) za poprzedni rok budżetowy. Procedura ta ma na celu kontrolę wykonania budżetu i jest wyrazem ostatecznej oceny działalności organu wykonawczego w tym zakresie. Jeśli podstawą wniosku komisji rewizyjnej dotyczącego udzielenia bądź nieudzielenia przez radę wójtowi absolutorium nie będzie wykonanie budżetu, a osobiste sympatie i taki wniosek zostanie przegłosowany przez radę, to Regionalna Izba Obrachunkowa może unieważnić taką uchwałę, ponieważ jej zadaniem jest zbadanie, czy podstawą wniosku o udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium było niewykonanie budżetu.

Sprawozdawczość

W sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu przedstawia się w formie opisowej wykonanie budżetu. Można w nim prześledzić tempo realizacji budżetu – dochody i wydatki.

Wieloletnia prognoza finansowa

To dokument, który jest uchwalany na minimum 3 lata, chyba że okres spłaty zaciągniętego długu jest dłuższy niż 3 lata. Jeśli wieloletni plan finansowy jest na przykład uchwalony do 2045 roku, to oznacza, że samorząd ma tak zaciągnięty dług, że ostatnią ratę przewidziano właśnie na ten rok. Prognoza finansowa pokazuje, jak kształtują się dochody, wydatki oraz spłata długu na przestrzeni lat. To także wykaz przedsięwzięć wieloletnich i można w niej zobaczyć, jakie inwestycje wójt planuje w kolejnych latach.

Tekst powstał na podstawie webinarium “Budżet miasta i gminy” prowadzonego przez Dariusza Woźniaka. Wykład odbył się w ramach kursu “Beznadzieja małej i dużej gminy” realizowanego przez Sieć Obywatelską Watchdog Polska. To oferta skierowana do wszystkich, którzy chcą bliżej poznać funkcjonowanie samorządu – dla lokalnych aktywistów, aktywistek, radnych, sołtysów. Kolejna edycja kursu rusza na jesieni. Wszystkich zainteresowanych zachęcamy do zapisania się na newsletter Watchoga, będziemy informować o starcie rekrutacji.

Pozostałe źródła:

Aktualności

Autor: Martyna Bójko