6 września 2022 r. mija 21 lat Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z pewnością prawo do informacji jest dziś bardziej znane. Czy jednak, z perspektywy czasu, możemy powiedzieć, że ustawa gwarantuje ochronę standardów zapisanych w art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 61 Konstytucji RP? Czy państwo korzysta z niej do wzmacniania demokracji czy raczej boi się pytań od swoich obywatelek i obywateli?

Rozpoczęto od wyjątków

Ustawę o dostępie do informacji uchwalono na nieco ponad miesiąc przed końcem III kadencji Sejmu i IV kadencji Senatu. Ekspertka komisji sejmowej pracującej nad ustawą, dr hab. Teresa Górzyńska, przedstawiając opinię podczas jednego z posiedzeń, mówiła jak ważne jest prawo do informacji. Zwracała uwagę, jak późno III RP postanowiła przyjąć regulacje w tym zakresie oraz, że od samego początku od jawności były ważniejsze tajemnice: 

Chcę zwrócić uwagę, że koncepcja ustawowego określenia prawa każdego do informacji jest konieczna zwłaszcza w Polsce. Tutaj opór przeciwko prawu do informacji jest bardzo wyraźny. Sam fakt, że dopiero po dziesięciu latach mówimy na ten temat, dowodzi, że wielu nie chciało wprowadzenia takiej normy w polskim systemie prawnym. Nie zaczęto od unormowania tego prawa jako zasady. Rozpoczęto natomiast od uregulowania wyjątków. Charakter wyjątku od prawa do informacji ma regulacja dotycząca danych osobowych. Ponadto uchwalono bardzo rygorystyczną ustawę o ochronie informacji niejawnych. W wielu punktach budzi ona wątpliwości dotyczące zgodności zawartych w ustawie przepisów z konstytucją.

Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r. i wskazał, że to jest zagrożenie:

Chodzi o art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest on przepisem intertemporalnym, lecz ma charakter uniwersalnej trwałej zasady ogólnej. Powoduje, że każde „inne” uregulowanie dostępu do informacji (a więc także ograniczenia w tym zakresie), zarówno istniejące w momencie wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i każdorazowe później uchwalone ograniczenie ma pierwszeństwo wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc ustawy regulującej zasadę konstytucyjną z art. 61 ust. 1 Konstytucji.

Wielkie nadzieje

Pracując nad ustawą, przyglądano się standardom prawa międzynarodowego i unijnego. Poproszono o opinię Komitet Integracji Europejskiej, który wymieniał jako podstawy art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka czy Zieloną Księgę Komisji Wspólnoty Europejskiej.  

W opinii wymieniano następujące kryteria dla powstającej ustawy:

1. limitowanie wyjątków od wolnego dostępu do informacji,
2. rygorystyczną (wąską) wykładnię ww. wyjątków,
3. proporcjonalność stosowania ww. wyjątków,
4. zasadę dowodu, a więc nie będzie wystarczało uprawdopodobnienie przez organ publiczny, że dana informacja nie może zostać udostępniona, potrzebne będzie bowiem udowodnienie tej tezy,
5. zasadę kontroli, która ma prowadzić do szczegółowej kontroli sektora publicznego, w szczególności w oparciu o sądownictwo polubowne oraz instytucję Ombudsmana,
6. zasadę dużej bazy danych (gateway), pomocną szczególnie w codziennej pracy dla małych i średnich przedsiębiorstw,
7. zasadę bezpłatności informacji – ewentualne ograniczone płatności, a dla udostępniania informacji w celach komercyjnych – płatności zwracającej koszty nośników,
8. zasadę niedyskryminacji – określoną w art. 12 TWE,
9. zasadę aktywności rynkowej sektora publicznego na rynku informacyjnym – zasada ta miała wykonywać zasadę z punktu 8. 

Tego nie ma w ustawie

Patrząc z perspektywy czasu widzimy, że nawet jeżeli intencją ustawodawcy było zapisanie powyższych standardów w prawie, to praktyka pokazała, że ustawowa ochrona prawa do informacji w wielu przypadkach jest tylko na papierze. Z czasem, nieświadomość urzędników zastąpiła niechęć udzielania informacji. Tworząc ustawę, w art. 1 ust. 1, wskazano, że prawo do informacji dotyczyć będzie tzw. “informacji publicznej”, a to stało się podstawą do określania, czy pytania dotyczą spraw publicznych. 

Finałem było orzecznictwo sądów coraz częściej szukających argumentów za nieujawnianiem przez państwo informacji. W z 2016 r. napisaliśmy do RPO, aby poddać to rozwiązanie kontroli konstytucyjnej przed TK.  

Wśród szczególnie szkodliwych wytworzonych pojęć, powstałych w sądownictwie, należy wymienić “dokument wewnętrzny”. Stwierdzenie, które pozwala twierdzić, że żądane informacje takie jak maile urzędników czy nagrania z kamer Sejmu nie stanowią informacji publicznej. Nie stosuje się ustawy, nie ma merytorycznej dyskusji z obywatelkami i obywatelami, nawet w formie decyzji odmownej, powołującej się na wyjątki zapisane w ustawie (informacja niejawna, prywatność itp.). Podmioty zobowiązane wolą kryć się za tym nieobecnym w przepisach pojęciem. To fraza klucz zamykająca dostęp do wiedzy, podobnie jak “nadużywanie informacji publicznej”. 

Ustawa coraz bardziej bezzębna

W ostatnich latach władza ustawodawcza coraz częściej zamyka dostęp do informacji wykorzystując inny sposób. W kolejnych ustawach pojawiają się zapisy, które odcinają nam dostęp do kolejnych elementów otaczającej nas rzeczywistości. Możemy tu wymienić następujące przypadki:

• kwestię eksperymentów na zwierzętach – wnioski składane do lokalnych komisji etycznych oraz protokoły z posiedzeń komisji i lokalnych komisji nie stanowią informacji publicznej,
• zabezpieczenia granicy między Polską a Białorusią – informacje dotyczące konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie odrębnych przepisów,
• tajemnicę dyplomatyczną – zdefiniowaną bardzo ogólnie w ustawie o służbie zagranicznej i z tego względu prowadzącą do efektu mrożącego wśród urzędników mogących udzielić odpowiedzi, w dodatku nie posiadającą ograniczenia czasowego
• postępowanie przygotowawcze – wprowadzone zmiany w kodeksie karnym zamknęły przed dostępem akta postępowań przygotowawczych,
• wnioski o fundusze unijne – dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję, wyłączenie nie ma ograniczenia czasowego.

Ograniczenie w ustawie wprowadzono również w zeszłym roku rozporządzeniem o stanie wyjątkowym – dotyczyło informacji o czynnościach prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym, związanych z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji.

Wracamy do punktu wyjścia

Nad ustawą niczym topór nad głową skazanego wisi wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego o zbadanie konstytucyjności kluczowych przepisów. Małgorzata Manowska zarzuca obowiązującej ustawie, że pojęcia takie jak “władza publiczna”, “osoby pełniące funkcje publiczne” czy “związek z pełnieniem funkcji publicznej” w nieuprawniony sposób poszerzają rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Jej zdaniem, obowiązek udostępniania przez władze informacji „o osobie pełniącej funkcję publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji”, narusza prywatność osób, których dotyczy. Sprawa czeka na rozstrzygnięcie, a jeżeli Trybunał Konstytucyjny przychyli się do tego wniosku, ustawa straci skuteczność. 

Co nam zostało z ustawy po 21 latach? Obecnie, w dużej mierze wskutek orzecznictwa sądów, nie pozwala się obywatelkom i obywatelom korzystać z całego spektrum informacji, które mogłoby być dla nich dostępne. 

Samo państwo też nie bada – o co obywatele pytają, jakich informacji poszukują? Bez przepływu tej wiedzy brakuje lustra, w którym państwo mogłoby się sobie uczciwie przyglądać. Czy ustawa spełnia standardy międzynarodowe? Co poprawić? Gdzie obywatelom i obywatelkom ułatwić dostęp do informacji? Czy zmodyfikować prawo?

Z kolei jako społeczeństwo, bez informacji, nie możemy z władzą dyskutować o faktach i konkretnych danych. Jesteśmy skazani na przekaz dnia i marketing polityczny. W ten sposób nie tylko tracimy szansę na rozwój naszego społeczeństwa:

Ograniczanie dostępu do informacji jest równoznaczne z ograniczeniem demokracji 

– podkreślał poseł Wrona z AWS podczas prac nad ustawą. Jak bardzo oba są powiązane, widać z upływem czasu coraz wyraźniej.