Niezwykle potrzebny i oczekiwany projekt ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (druk sejmowy nr 2069 i 2069-A) stanowi próbę odpowiedzi na kryzys humanitarny i nowe wyzwania, przed którymi stanęło polskie społeczeństwo i państwo polskie w wyniku wojny rozpoczętej przez Rosję przeciwko Ukrainie.

Powstaje w sytuacji nagłej i zawiera wiele nadzwyczajnych rozwiązań mających zaradzić codziennym problemom osób uciekających przed wojną w Ukrainie do Polski.

Zdając sobie sprawę z tych nadzwyczajnych okoliczności, a jednocześnie dysponując udokumentowaną wiedzą o efektach wcześniejszych nadzwyczajnych przepisów (np. związanych z COVID-19), uważamy, że należy wprowadzić zabezpieczenia przed nadużyciami i przekraczaniem uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych. 

Należy też wziąć pod uwagę pierwsze doświadczenia związane z informowaniem o prowadzonych działaniach pomocowych, chaos informacyjny i dezinformację.

Zapobieganie nadużyciom

Konieczne jest uszczegółowienie przepisów związanych z wydawaniem pieniędzy. Chodzi nam o następujące przepisy:

Art. 9 ust. 5

Obecne brzmienie:

Do zamówień publicznych niezbędnych do zapewnienia pomocy, o której mowa w ust. 1–3, przez wojewodę, inne organy administracji publicznej, jednostki podległe lub nadzorowane przez organy administracji publicznej, jednostki sektora finansów publicznych oraz inne organy władzy publicznej, jednostki samorządu terytorialnego, związki jednostek samorządu terytorialnego lub związki metropolitalne, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, 1598, 2054 i 2269 oraz z 2022 r. poz. 25).

Wyłączenie prawa zamówień publicznych w tym zakresie spowoduje, że liczne wydatki nie będą miały gwarancji wskazanych w zamówieniach publicznych oraz w rzeczywistości pozostaną bez kontroli. Projekt tego przepisu z proponowanymi rozwiązaniami zawartymi w art. 71 i 82 tworzy duże niebezpieczeństwo nadużyć. Owe zamówienia powinny pozostawać pod kontrolą społeczną – informacje o nich – lista zamówień w formacie możliwym do przetwarzania maszynowego, strony, wartość zamówienia, skan umowy, faktury winny znaleźć się w Biuletynie Informacji Publicznej zamawiającej instytucji i być na bieżąco aktualizowane. Jest to minimalny wymóg, o który należy uzupełnić niniejszy przepis. 

Art. 9 ust. 6

Obecne brzmienie:

W celu zapewnienia pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3, wojewoda albo organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego może zlecić organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 oraz z 2021 r. poz. 1038, 1243, 1535 i 2490) realizację zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w dziale II rozdziale 2 tej ustawy. Przepisy art. 43, art. 47, art. 151 oraz art. 221 ust. 1–3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.[1])) stosuje się odpowiednio, przy czym tryb postępowania o udzielenie dotacji na zadania określone w art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze zarządzenia lub uchwały, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego, mając na względzie zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Wspomniane w przepisie dotacje powinny pozostawać pod kontrolą społeczną, by można było ocenić, czy pomoc została udzielona we właściwy sposób. Musi być jasne, czy pomoc świadczą podmioty kompetentne (to powinno być podstawą dokonania wyboru), a ich działanie – związane często z ingerencją w życie innych osób, winno być przejrzyste. Nie możemy pozwolić, by osobom uciekającym przed wojną działa się krzywda wynikająca z nieprzejrzystego działania polskich instytucji i wykorzystywania sytuacji do celów innych niż pomoc. W związku z tym podmioty wskazane w wymienionym artykule powinny publikować listę ofert w formacie możliwym do przetwarzania maszynowego – skan lub cyfrową wersję każdej oferty, umowę i rozliczenie w swoim Biuletynie Informacji Publicznej, która powinna być na bieżąco aktualizowana.

Podobne uwagi kierujemy pod adresem przepisów Art. 103.

Z budżetu państwa mogą być udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W przypadku dofinansowania zadań własnych bieżących i inwestycyjnych kwota dotacji może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania.

Aktualizowana na bieżąco lista tych podmiotów, kwoty i cele udzielonego wsparcia, w formie możliwej do cyfrowego przetwarzania, powinna być dostępna na wydzielonej stronie rządowej (z możliwością pobrania). Winna zawierać informacje o wszelkiej pomocy – niezależnie od tego, który podmiot finansowany z  budżetu państwa jej udzielił. 

Jednocześnie nie znajdujemy uzasadnienia dla art. 71 i 82, które wyłączają odpowiedzialność związaną z przekroczeniem uprawnień i naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Po pierwsze niniejsza ustawa stanowi podstawę do działania dla zobowiązanych instytucji, zatem nie jest możliwe przekroczenie uprawnień. 

Po drugie nieoczekiwane wprowadzenie przepisów zwalniających z odpowiedzialności w zakresie stanu epidemii, stanu zagrożenia epidemicznego i stanu klęski żywiołowej, które nie stanowią przedmiotu regulacji, budzi zdziwienie.

Po trzecie przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności są tak szerokie, że można zastosować je do każdej sytuacji, biorąc pod uwagę skalę uchodźstwa.

Po czwarte niezrozumiałe jest wyłączenie przepisu, który funkcjonował we wcześniejszym projekcie ustawy (z 3 marca 2022 roku). W art. 26a i 58, które wyłączały odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych, w ustępach 2 wskazano:

2. Przepisów ust. 1 nie stosuje się, jeśli działanie lub zaniechanie zostało dokonane w związku z zamiarem osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej.

Po piąte nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dla tych regulacji.

Zapobieganie dezinformacji

Na podstawie doświadczeń z 2020 roku oraz najnowszych obserwacji związanych z dezinformacją oraz natłokiem sprzecznych informacji, wnioskujemy także o przejrzysty system komunikowania publicznego poleceń wojewodów. Wedle naszej wiedzy, już w czasie pandemii COVID-19 przynajmniej część wojewodów, w odpowiedzi na nasz wniosek o informację, uznała, że należy publikować polecenia online. Było to jednak zależne od dobrej woli i nie mamy pewności, czy nie zaniechano tej praktyki.

W obecnej sytuacji nie ma czasu na dopytywanie i specjalne skanowanie poleceń. Taki system powinien być ustanowiony od razu w ustawie. Chodzi nam o art. 9 ust. 7-9 i 11.

7.W związku z realizacją zadań, o których mowa w ust. 1, wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające na obszarze województwa, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra.

8.Polecenia, o których mowa w ust. 7, są wydawane w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia i nie wymagają uzasadnienia.

9.Polecenia, o których mowa w ust. 7, mogą być uchylane lub zmieniane, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ich uchylenie lub zmiana nie wymaga zgody stron.

11.Polecenia, o których mowa w ust. 7, mogą być wydawane także ustnie, pisemnie w formie adnotacji, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności. Istotne okoliczności takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w formie protokołu.

Rekomendujemy, by wszystkie te polecenia i protokoły z poleceń ustnych były publikowane natychmiast w Biuletynie Informacji Publicznej właściwego wojewody. Pozwoli to uniknąć dezinformacji, która już teraz szerzy się w mediach społecznościowych, gdy różne pisma wojewodów krążą, ale nie sposób stwierdzić, czy są prawdziwe.

Te same uwagi kierujemy pod adresem art. 72 projektu ustawy.

O Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska

Sieć Obywatelska Watchdog Polska działa od 19 lat. Nasza organizacja powstała na fali dyskusji o zapobieganiu korupcji z początku lat dwutysięcznych. Z czasem zidentyfikowaliśmy, że jednym z najważniejszych mechanizmów antykorupcyjnych jest jawność życia publicznego. Zaś jednym z najskuteczniejszych mechanizmów zapewniania jawności jest aktywne udostępnianie informacji przez podmioty dysponujące majątkiem publicznym i realizujące zadania publiczne. Dlatego od lat postulujemy aktywne publikowanie informacji. Nie rezygnujemy też ze starań o otwieranie polskich instytucji. Przeprowadziliśmy już około 1200 spraw sądowych mających taki właśnie cel. Wspieraliśmy też obywatelki i obywateli w ich działania na rzecz aktywnego publikowania informacji o umowach zawieranych przez instytucje publiczne.