3 lata temu Europejski Trybunał Praw Człowieka ogłosił, że będzie rozpatrywał naszą skargę dotyczącą nieudostępnienia kalendarza spotkań Prezes Trybunału Konstytucyjnego. Już samo przyjęcie skargi przez ETPCz było dużym sukcesem. Wcześniej w swojej historii Trybunał rozpatrywał jedynie 5 skarg związanych z prawem do informacji (tu jest ich lista). 21 marca 2024 roku usłyszeliśmy wyrok – zdaniem Trybunału doszło do naruszenia Artykułu 10 w kontekście odmowy udzielenia organizacji pozarządowej dostępu do kalendarzy spotkań.

Poniżej przedstawiamy analizę wyroku, który zapadł w marcu tego roku. Wszystkim, którzy chcą bliżej zapoznać się ze sprawą, zachęcamy do prześledzenia jej kalendarium.

Prawo do informacji jest przedmiotem wielu sporów – począwszy od tego, jakie informacje podlegają udostępnieniu, poprzez to, jakie są prawidłowe podstawy odmowy udostępnienia informacji, aż do zagadnienia, czy prawa do informacji można nadużyć. Tego typu niezgodności można nawet spotkać na poziomie poszczególnych orzeczeń sądów administracyjnych. Wszystko to utrudnia zachowanie odpowiedniego standardu przejrzystości funkcjonowania instytucji publicznych.

Pomocny w wyjaśnieniu tych wszystkich wątpliwości może być wyrok ETPCz z 21 marca 2024 r., w którym Trybunał przedstawia swoje rozważania dotyczące prawa do informacji w kontekście art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. 

Stan faktyczny 

W lipcu 2017 r., działając jako Sieć Obywatelska Watchdog Polska, złożyliśmy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dziennika posiedzeń Prezes Trybunału Konstytucyjnego Julii Przyłębskiej i Wiceprezesa Mariusza Muszyńskiego oraz księgi wejść i wyjść z budynku Trybunału w 2017 r. Zależało nam na zweryfikowaniu doniesień medialnych, jakoby sędziowie spotykali się z ówczesnym ministrem koordynatorem służb specjalnych, Mariuszem Kamińskim w czasie, gdy przed Trybunałem toczyło się postępowanie o uznanie za niezgodne z prawem pewnych prezydenckich ułaskawień (m.in. ministra Kamińskiego).

W ramach odpowiedzi dowiedzieliśmy się, że dziennik posiedzeń nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie prowadzi ewidencji osób wchodzących i wychodzących, a więc nie może udostępnić informacji w tym zakresie.

Zaskarżyliśmy bezczynność Trybunału do WSA w Warszawie. Wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. Sąd oddalił naszą skargę. W ramach uzasadnienia wyjaśnił, że dzienniki posiedzeń stanowią dokument wewnętrzny, zaś księga wejść i wyjść nie dotyczy zadań wykonywanych przez Trybunał, a więc nie ma charakteru informacji publicznej.

Złożyliśmy skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając m.in. naruszenie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalił skargę.

W związku z wyczerpaniem środków odwoławczych procedury krajowej, wnieśliśmy skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Kwestia dopuszczalności skargi 

Strona rządowa zakwestionowała dopuszczalność samej skargi. Zdaniem rządu nie wykazaliśmy, że ponieśliśmy jakąkolwiek szkodę (finansową bądź niemajątkową), i z tego względu skarga powinna zostać uznana za niedopuszczalną, zgodnie z art. 35 § 3 Konwencji.

Trybunał odrzucił takie stanowisko. Przypomniał, że badając naruszenie, trzeba ocenić zarówno subiektywne znaczenie sprawy dla skarżącego, jak i obiektywną stawkę w sprawie. Indywidualny interes nie powinien opierać się tylko na przeświadczeniu skarżącego, ale nie można go też ograniczyć do kwestii pieniężnych. Naruszenie Konwencji może powodować niekorzystną sytuację dla skarżącego, nawet jeśli nie dotyczy jego interesów finansowych. Kontrola Trybunału może więc obejmować naruszenia wolności wypowiedzi.

Zdaniem Trybunału, biorąc pod uwagę fakt, że Sieć Obywatelska Watchdog Polska zajmuje się pozyskiwaniem i rozpowszechnianiem informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji narusza istotę jej działalności. Nie bez znaczenia jest tu fakt, że sprawa przyciągnęła uwagę opinii publicznej. W ocenie Trybunału organizacje pozarządowe mają prawo do pozyskiwania informacji potencjalnie istotnych dla społeczeństwa, i mogą dochodzić ochrony tego prawa przed Trybunałem.

Naruszenie art. 10 w świetle prawa do informacji

Zdaniem Trybunału spór w sprawie sprowadza się do zasadniczej kwestii: czy art. 10 Konwencji można interpretować tak, że gwarantuje on organizacjom pozarządowym prawo dostępu do informacji, którymi dysponują władze publiczne?

Przede wszystkim Trybunał zauważył, że art. 10 Konwencji, co do zasady, nie przyznaje jednostce prawa dostępu do informacji, które posiadają organy władz publicznych. Nie zobowiązuje też instytucji publicznych do przekazywania takich informacji.

Takie prawo lub obowiązek mogą jednak powstać. Dzieje się tak, gdy spełnione są następujące kryteria:

• cel wniosku – celem wniosku powinno być umożliwienie korzystania z wolności otrzymywania i przekazywania informacji oraz idei innym osobom; innymi słowy, gromadzenie informacji musi służyć debacie publicznej (np. poprzez prowadzenie pracy dziennikarskiej);
• charakter poszukiwanych informacji – informacje powinny spełniać kryterium interesu publicznego, aby zaistniała potrzeba ich ujawnienia zgodnie z Konwencją; powinny więc służyć zapewnieniu przejrzystości prowadzenia spraw publicznych oraz zagadnień budzących zainteresowanie opinii publicznej (kwestii kontrowersyjnych, dotyczących ważnych spraw społecznych, w szczególności na tematy ogólne);
• rola wnioskodawcy – zdaniem Trybunału, biorąc pod uwagę powyższe kryteria, obowiązek przekazywania informacji dotyczy tych podmiotów, które pełnią rolę “strażnika publicznego”, takich jak dziennikarze i organizacje pozarządowe, gdy zajmują się kwestiami o charakterze publicznym; sposób, w jaki dziennikarze i organizacje pozarządowe wykonują swoją działalność, może mieć istotne znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego i dlatego istotne jest, aby państwa umożliwiały im sprawowanie publicznej kontroli poprzez gromadzenie dokładnych i wiarygodnych informacji;
• czy informacje są gotowe i dostępne – co do zasady, informacje powinny być możliwe do udostępnienia bez konieczności gromadzenia danych, chyba że trudność przekazania dokumentów wynikała z własnej praktyki organu.

Podsumowując, nieudostępnienie informacji Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska narusza art. 10 Konwencji, ponieważ utrudnia jej wykonywanie swojej roli jako publicznego strażnika, który przekazuje opinii publicznej informacje na tematy społecznie istotne.

Czy kalendarz spotkań jest informacją publiczną? 

Tak więc punkt pierwszy (cel wniosku) i trzeci (rola wnioskodawcy) zostały spełnione. Z powyższego jednak nie wynika, że przedmiot wniosku, tj. kalendarz spotkań oraz księga wejść/wyjść stanowi informację publiczną – czyli czy spełnia kryterium charakteru poszukiwanych informacji.

Trybunał zauważył, że choć nie jest jego rolą ocenianie, czy w świetle prawa krajowego protokoły powinny być informacją podlegającą udostępnieniu, czy też nie, tak w tym konkretnym przypadku znaczenie ma tło polityczne. Informacje dotyczyły tego, czy nie dochodzi do spotkań w budynku Trybunału Konstytucyjnego pomiędzy sędziami Trybunału Konstytucyjnego a czynnym politykiem, którego sprawa była rozpoznawana przez TK. Jeśli dochodziło do takich spotkań, to można by podać w wątpliwość bezstronność sędziów biorących udział w postępowaniu. Nie można też zapomnieć, że mówimy o osobach pełniących funkcje kierownicze w państwie, ani o zainteresowaniu mediów sprawą.

Zdaniem Trybunału sądy krajowe, które zakwalifikowały wnioskowane informacje jako dokument wewnętrzny, nie rozważyły politycznego kontekstu wniosku. W okolicznościach opisywanej sprawy kalendarze spotkań stanowiły informacje, do których dostęp leżał w interesie publicznym. Tym samym drugi punkt także został spełniony.

Odmowa a sfera wewnętrzna

Jeśli zatem doszło do ingerencji w prawo gwarantowane art. 10 Konwencji, to trzeba rozważyć, czy ingerencja była przewidziana przez prawo, realizowała jeden z celów wynikających z art. 10 ust. 2 Konwencji i czy była konieczna w społeczeństwie demokratycznym.

Trybunał zauważył, że rozumie pojęcie ustawy w “materialnym” znaczeniu, tj. w całości jej praktycznego stosowania, w tym prawo niepisane (orzecznictwo). Biorąc więc pod uwagę spójne i jednolite orzecznictwo NSA w tym zakresie, ograniczenie dostępu do informacji miało podstawę prawną.

Równocześnie Trybunał stwierdził, że władze krajowe nie podały żadnego argumentu, mającego przekonać, że odmowa udostępnienia informacji realizowała którykolwiek z celów wskazanych w art. 10 ust. 2 Konwencji, bądź że była “konieczna w społeczeństwie demokratycznym”. Zdaniem Trybunału dopuszczalne jest ograniczenie prawa do informacji ze względu na pewne wartości (np. prywatność innych osób). Z tego względu niemożliwa jest ocena proporcjonalności naruszenia prawa – nie można bowiem “przyłożyć” go do żadnego deklarowanego celu, skoro organy władz publicznych nie przywołały żadnego celu ograniczenia. Tym samym doszło do naruszenia art. 10 Konwencji.

W odniesieniu do księgi wejść i wyjść Trybunał stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny nie prowadził takiej ewidencji, ani prawo nie przewidywało obowiązku jej prowadzenia, zaś skarżący, co sam przyznał, nie był w stanie zweryfikować, czy taki dokument faktycznie istnieje. Tym samym nie ma powodów uznać, że takie informacje są gotowe i dostępne, a więc nie doszło do ingerencji w prawo skarżącej organizacji do otrzymywania i przekazywania informacji w zakresie księgi wejść i wyjść.

Podsumowanie 

Wyrok Europejskiego Trybunału Prawo Człowieka zawiera cenne wytyczne, dotyczące stosowania i wykonywania prawa do informacji. Po pierwsze podkreśla on szczególną rolę dziennikarzy i organizacji pozarządowych, jako podmiotów informujących opinię publiczną o istotnych sprawach i kształtujących debatę publiczną. Takie podmioty, aby wykonywać swoje zadania, potrzebują pozyskiwać i gromadzić informacje, dlatego organy władz publicznych mają obowiązek przekazywania im informacji. Uchybienie temu obowiązkowi może stanowić o naruszeniu art. 10 Konwencji.

Trybunał zwrócił także uwagę na znaczenie kontekstu pozyskiwanej informacji – polityczne tło może sprawić, że informacja, która w innych sytuacjach nie miałaby szczególnego znaczenia dla ogółu, nabiera innej roli i zaczyna dotyczyć spraw publicznych. Organy i sądy, do których wpływają wnioski o udostępnienie informacji, powinny badać tę okoliczność.

Wreszcie Trybunał zaakceptował wypracowany przez orzecznictwo pogląd, iż pewne dokumenty mają charakter wewnętrzny i z tego względu mogą nie podlegać udostępnieniu. Trybunał jednak podkreśla, że tego typu odmowa, jeśli stanowi ingerencję w art. 10 Konwencji, musi spełniać pewne wymogi, w tym dotyczące proporcjonalności ograniczenia. Nieudostępnienie informacji ze względu na ich wewnętrzny charakter będzie prawidłowe tylko wtedy, gdy następuje dla ochrony jakiejś wartości bądź innego społecznie istotnego celu, a mniej dotkliwe ograniczenie nie jest możliwe.