Wprowadzenie

Próby ograniczania wstępu na posiedzenia rad i ich komisji pojawiały się jeszcze przed wprowadzeniem przepisów, które, choć naszym zdaniem niezgodnie z prawem, miały na to pozwalać. Z tym zagadnieniem rozprawialiśmy się w opinii z marca bieżącego roku: Opinia Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska dotycząca zakazu wstępu na sesje rady gminy, powiatu i sejmiku województwa oraz możliwości prowadzenia sesji online.

Tuż po publikacji, rozporządzeniem Ministra Zdrowia wprowadzono zakaz przemieszczania się i organizowania zgromadzeń, zebrań, innych spotkań. Także wtedy wykazywaliśmy, że obostrzenia nie mogą dotyczyć wstępu na sesje: Sesje rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa – aktualizacja stanu prawnego – 25 marca 2020 w kontekście “zakazu przemieszczania się”. Z kolei po dodaniu do tzw. ustawy w sprawie koronawirusa art. 15zzx, który to miał stanowić podstawę prawną do zdalnego trybu obradowania, zebraliśmy przykłady problemów wynikających z przepisu, które dostarczali na bieżąco klientki i klienci naszego poradnictwa: Sesje online – czy są zgodne z prawem?

Wraz z jesienią nadeszła druga fala koronawirusa, a za nią cotygodniowe zmiany prawa i wprowadzanie kolejnych obostrzeń. W związku z tym otrzymujemy pytania, czy i co zmieniło się w sprawie organizacji posiedzeń rad i ich komisji. Odpowiadamy krótko – prawo wstępu na posiedzenia nie zmieniło się, ale najnowsze rozporządzenie Rady Ministrów może potencjalnie utrudnić jego realizację.

Wróćmy na chwilę do Konstytucji

Warto przypomnieć, że prawo wstępu na posiedzenia rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, wynika z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa byłoby możliwe, gdyby w kraju wprowadzono stan nadzwyczajny, a konkretnie stan wyjątkowy, który na tę chwilę nie obowiązuje. Gwarancja wstępu na posiedzenia wynika również z poszczególnych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustaw samorządowych. Ani przepisy o dostępie do informacji publicznej ani ustawy o samorządzie gminnym (o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa) nie zmieniły się.    

Co zmieniają przepisy wydawane na skutek trwającej epidemii?

Należy wyjść od tego, że art. 15zzx tzw. ustawy w sprawie koronawirusa wciąż obowiązuje, co oznacza, że posiedzenia rad, sejmików i ich komisji, teoretycznie mogą odbywać się ,,z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie’’.

W tym miejscu trzeba poczynić jednak co najmniej dwie istotne uwagi.

Po pierwsze, w przepisie nie narzucono konieczności organizowania zdalnych obrad, a jedynie przewidziano taką możliwość. Jeżeli więc przewodniczący rady (sejmiku) nie zdecyduje o poprowadzeniu sesji online, to odbywa się ona na dotychczasowych zasadach, przy zachowaniu odpowiednich środków ostrożności (zachowanie odstępów między uczestnikami, zapewnienie środków dezynfekujących itd.). W takiej sytuacji możliwość wstępu mieszkańców na posiedzenie również pozostaje bez zmian. Oczywiście mamy świadomość, że w niektórych gminach przewodniczący publikują informacje o zakazie wstępu na posiedzenia organizowane offline, ale są to działania pozaprawne.

Po drugie, nie bez przyczyny napisaliśmy, że możliwość organizowania sesji online albo w trybie korespondencyjnym występuje ,,teoretycznie’’. Od początku krytykowaliśmy to rozwiązanie, starając się wykazać, że nie jest ono możliwe do pogodzenia z gwarancjami konstytucyjnymi, ale też pokazując na przykładach, że prowadzi do wadliwie prowadzonych obrad (więcej informacji można znaleźć we wspomnianym artykule: Sesje online – czy są zgodne z prawem?). Jak dotąd nasze stanowisko nie spotykało się z większym uznaniem wojewodów kontrolujących uchwały podjęte przez wybrane gminy. Wojewoda Śląski pokazał jednak, że kierunek ten może się zmienić, gdy 5 czerwca 2020 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pszowie, którą podjęto w trybie głosowania korespondencyjnego, z wykluczeniem udziału zainteresowanych mieszkańców. Zachęcamy do zapoznania się z pełnym uzasadnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego: http://dzienniki.slask.eu/legalact/2020/4610/.

Z prawnego punktu widzenia nie ma przeszkód, aby posiedzenia rady (sejmiku) i komisji odbywały się ,,na żywo’’. Wbrew twierdzeniom przedstawicieli niektórych gmin, ograniczeń tych nie przewidziano w rozporządzeniu w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Co prawda przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. modyfikowane są średnio raz w tygodniu, ale znaczenie § 24 i § 28 pozostaje niezmienne, a właśnie na nie przewodniczący rad powołują się najczęściej.

W świetle § 24 rozporządzenia, kierownik urzędu może ogłosić ograniczenia w zakresie obsługi interesantów, co siłą rzeczy przekłada się na ograniczone możliwości załatwienia sprawy bezpośrednio w siedzibie organu. Trudno jednak zaakceptować tłumaczenie, że ograniczony wstęp do budynków wyłącza również możliwość wejścia na posiedzenie rady, czy komisji. Uczestniczenie w posiedzeniu nie jest przecież równoznaczne z załatwianiem sprawy urzędowej. Przepis w żaden sposób nie obejmuje zakresem regulacji organizacji sesji organu gminy (powiatu, województwa).

W § 28 ust. 9 rozporządzenia znalazł się za to znany już z okresu wiosennego zakaz organizowania imprez, spotkań i zebrań, niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych, a także z wyłączeniem imprez i spotkań do 20 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku organizatora. Sesja rady (sejmiku) nie jest spotkaniem w rozumieniu rozporządzenia, wobec czego przepis nie znajduje do niej zastosowania. Organizacja sesji składa się na realizację podstawowych zadań organu gminy (powiatu, województwa), a więc jej charakter jest zupełnie inny. Radna czy radny biorący udział w sesji, nie wykonują czynności zawodowych i służbowych. Podobnie zainteresowana osoba nie wybiera się na zebranie towarzyskie, a na posiedzenie organu gminy, tym samym realizując swoje uprawnienie konstytucyjne. Rozporządzenie nie ma natomiast mocy wyłączającej przepis rangi konstytucyjnej.

Tak jak zaznaczyliśmy jednak we wstępie, najnowsze rozporządzenie Rady Ministrów może utrudnić realizację prawa wstępu na posiedzenia rady (sejmiku) i komisji, ponieważ do 4 grudnia 2020 r. pracownicy urzędów otrzymali polecenie wykonywania pracy zdalnej. Chodzi o § 24a rozporządzenia z 2 listopada 2020 r. , brzmiący następująco:

1. Do dnia 4 grudnia 2020 r. w urzędach administracji publicznej lub jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze publicznym kierownicy urzędów administracji publicznej, dyrektorzy generalni urzędów lub kierujący jednostką organizacyjną polecają pracownikom wykonywanie pracy zdalnej, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych sądów i prokuratury. Do warunków świadczenia pracy zdalnej stosuje się przepisy art. 3 ust. 3-8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).
2. Kierownik urzędu administracji publicznej, dyrektor generalny urzędu lub kierujący jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może wyłączyć z zakresu pracy zdalnej pracowników realizujących zadania niezbędne do zapewnienia pomocy obywatelom lub inne zadania niezbędne ze względu na przepisy prawa lub potrzeby urzędu lub jednostki, jeżeli nie jest możliwe ich wykonywanie w ramach pracy zdalnej.

Jeżeli więc pracownicy wspomagający organizację sesji nie zostaną wyłączeni przez kierownika urzędu z zakresu pracy zdalnej, to istnieje ryzyko, że sesje offline po prostu się nie odbędą. W takich sytuacjach przewodniczący rad będą mogli sięgnąć po obrady w trybie online, co dla mieszkańców może oznaczać jedynie tyle, że ich udział w posiedzeniu ograniczy się wyłącznie do oglądania transmisji, o ile zostanie ona zapewniona zgodnie z prawem. Z kolei w przypadku posiedzeń komisji nawet bierny udział mieszkańców może ulec całkowitemu ograniczeniu, bowiem nie istnieje ustawowy obowiązek transmitowania czy rejestrowania ich przebiegu.