Koniec roku to nie tylko czas podsumowań. To także dobry moment, by czasem spojrzeć bardziej wstecz. Zwłaszcza w tym roku, który był tak ciężki dla jawności. Czy wiecie, że pierwszy projekt ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierał kilka przepisów karnych? Ciekawe były też dyskusje toczące się podczas prac komisji i parlamentu.

Niedostępne informacje

Ponad 20 lat temu nie byliśmy jeszcze w Unii Europejskiej. Wiadomości o świecie docierały do nas z prasy, radia i telewizji. Nie było Facebooka ani Twittera. By skorzystać z wyszukiwarki Google, trzeba było zaczekać, aż modem tonowo połączy nas z internetem. Trzy lata po uchwaleniu Konstytucji dało się wyczuć rozczarowanie brakiem przepisów, które pomogłyby realizować zagwarantowane w art. 61 prawo do informacji. Dziennikarze skarżyli się na trudności: Do dziś nie ma jednak nawet projektu ustawy o dostępie do informacji, chociaż minęły już dwa lata, które miał rząd na przygotowanie ustaw niezbędnych do stosowania nowej konstytucji. O konieczności uchwalenia takiej ustawy przypominał wielokrotnie rzecznik praw obywatelskich prof. Adam Zieliński – pisała Ewa Siedlecka, Bartłomiej Pawlak i Marek Nowicki w Gazecie Wyborczej w 2000 roku.  Wymieniano też inne przeszkody, które uniemożliwiały dostęp: ustawa o dostępie do informacji niejawnych (osobom na kierowniczych stanowiskach dała do ręki władzę decydowania o tym, co jest informacją niejawną, a co nie jest), ustawa o ochronie danych osobowych (nie było jeszcze RODO), czy nieprecyzyjne zapisy w ustawie o zamówieniach publicznych (przez nie utajniono umowy na informatyzację ZUS-u z firmą Prokom). Na potrzebę powstania takich przepisów wskazywali też przedsiębiorcy zrzeszeni w programie “Czyste Ręce” (Manus puris), którzy widzieli w planowanej ustawie szansę na walkę z korupcją.

Na styku służby interesu publicznego z prywatnym

W 2000 roku Sejm powołał komisję nadzwyczajną. Jej celem było przygotowanie projektu ustawy, która upora się z istniejącą luką. Przewodniczącym komisji został Henryk Wujec. Podstawę prac stanowił projekt wniesiony przez posłów Akcji Wyborczej Solidarność (druk 2094). Potrzebę ustawy uzasadniono następująco:

W wymiarze społecznym i politycznym obywatele uzyskują realne możliwości wykorzystywania i obrony swoich konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. Transformacje konstytucyjnej regulacji zawartą w art. 61 w realny fragment rzeczywistości otaczającą obywatela to cel, który warto osiągnąć przede wszystkim ze względu na aksjologiczne treści zawarte w  formule demokratycznego państwa prawa. W wymiarze gospodarczym urzeczywistnienie regulacji ustawy będzie wspierało stabilność życia gospodarczego tych wszystkich podmiotów pragnących, aby respektowanie standardów etycznych było nieodłącznym elementem życia gospodarczego, co na styku służby interesu publicznego z prywatnym jest stanem ze wszech miar pożądanym, choćby ze względu na walkę z korupcją.

Drugim punktem wyjścia do prac nad ustawą był poselski projekt ustawy o jawności procedur decyzyjnych, grup interesów i publicznym dostępie do informacji (druk 2153). Proponowane przepisy miały regulować kwestie prac nad aktami prawnymi, w tym lobbingu, konsultowania projektów aktów prawnych oraz osób sprawujących kierownicze stanowiska w organach władzy lub administracji.

Tam, gdzie budzą się upiory dyktatury

Dla twórców projektu ustawy od początku było jasne, że dostęp do informacji stanowi prawo o fundamentalnym znaczeniu. Prawo, które na wyższy poziom wyniesie naszą demokrację i przerwie monopol władzy na informację i decydowanie o tym, kto do czego ma dostęp. Wskazywano też, że to jedno z kluczowych praw politycznych, które pomimo zapisów w konstytucji, nie może być bez tej ustawy realizowane. Bo taka była praktyka. Taki był zwyczaj.

Ustawa ta ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna, a więc dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności, wyznacza zakres tej jawności oraz określa prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym Rzeczypospolitej – mówił podczas I czytania w Sejmie poseł Ryszard Wawryniewicz – sprawozdawca komisji. Kiedy jednak rządzący mają tak wielką przewagę nad rządzonymi, iż mogą arbitralnie ustalać reguły życia politycznego, słabości ludzkiego charakteru stają się słabościami ustroju politycznego. A tam, gdzie nie ma wykrywania i korekty błędów, umiera demokracja i budzą się upiory dyktatury.

Kara za zniekształcanie informacji

Przepisy karne widniały w ustawie od samego początku – były to artykuły 18, 19 i 20 tworzące rozdział 4 ustawy. Przewidziano w nich karę do roku więzienia lub grzywny za nieudostępnienie informacji, jej zniekształcenie lub uznaniowe objęcie tajemnicą. Za brak wykonania prawomocnej decyzji sądu nakazującej udostępnienie informacji groziły już 3 lata ograniczenia wolności. Ściganie powyższych przestępstw miało następować na wniosek osób pokrzywdzonych. Takie sprawy nie byłyby wszczynane z urzędu. W uzasadnieniu do poselskiego projektu ustawy napisano jedynie: Ustawa wprowadza przepisy karne, w których podstawowe naruszenia prawa do informacji są uznane za przestępstwo i objęte ściganiem na wniosek osób, które dotknęła odmowa informacji drugiej ograniczenie zniekształcenia.

Kto,  wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnienia informacji publicznej, informację tę zniekształca, ogranicza, bez podstawy prawnej uznaje za niejawną lub objętą inną tajemnicą albo bez podstawy prawnej ogranicza dostęp do posiedzeń, o których mowa w artykule 8, podlega karze pozbawienia wolności do roku ograniczenia wolności lub grzywny.

art.18

Kto nie wykonuje prawomocnej decyzji o ujawnieniu informacji, o udostępnieniu informacji, wyroku sądu o obowiązku udostępnienia Informacji publicznej, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3, ograniczenia wolności lub grzywny.

art. 19

Ściganie przewidzianych tą ustawą przestępstw następuje na wniosek osoby zainteresowanej, której odmówiono dostępu do informacji lub na wniosek wydawcy lub innej osoby w imieniu lub na rzecz której zainteresowany występował o dostęp do informacji.

art. 20

Podczas I czytania ustawy posłowie proponowali powołanie niezależnej instytucji, która monitorowałby dostęp do informacji. Miała mieć również prawo występować o ściganie przestępstw wskazanych w projektowanych art.18-20.

Delikt czy przestępstwo?

W toku prac komisji artykuły karne przesunęły się w treści ustawy. Dyskutowano o wymiarze kary, nie o samym sensie zawarcia w ustawie takich przepisów. Podczas 14. posiedzenia komisji poseł Ryszard Kędra (Alternatywa) dopytywał: W art. 21 umieszczono zapis “Kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku”. Na jakiej podstawie ustalono taką wysokość kary i dlaczego do roku? 

Sprawozdawca komisji, poseł Ryszard Wawryniewicz (AWS) wyjaśniał: To jest oczywiście suwerenna decyzja Komisji, jaką określi sankcję. Można dyskutować, czy ma to być rok, czy trzy lata pozbawienia wolności, podobnie jak dyskutowaliśmy nad kwestiami sankcji za złamanie ordynacji wyborczej. To jest tylko propozycja i w ramach poprawek można przewidywać albo złagodzenie, albo zaostrzenie tej sankcji.  

Inaczej na sprawę patrzyli przedstawiciele rządu, którzy w celowym nieudostępnianiu informacji widzieli delikt urzędniczy i nie chcieli przepisów karnych. Ekspert Komisji, Jan Stefanowicz ripostował przedstawicielce KPRM: Podstawowa kwestia, która nas interesuje, dotyczy tego, na ile w naszym kraju rzeczywiście funkcjonuje dyscyplinarna odpowiedzialność urzędnicza. Wszyscy jednoznacznie stwierdzili, że w ogóle nie funkcjonuje. Nie spotkałem się w zasadzie z głosami, że dyscyplinarna droga jest wystarczająca, chociaż jest potrzebna. Pozostaje więc kwestia wysokości sankcji karnej. 

Artykuł 23 

W toku prac komisji rozważano jeszcze wprowadzenie przepisów dotyczących dodatkowego znamienia w postaci uporczywości w działaniu sprawcy.  Ponieważ zbliżał się koniec kadencji, a zarówno parlamentarzystom, jak i stronie rządowej zależało na przyjęciu przepisów, dążono do zakończenia prac nad ustawą. Gdy komisja przesyłała projekt ustawy na I czytanie w Sejmie, przepisy karne zawierały się już w jednym artykule – art.23 (druk 3112). W tym kształcie zostały przyjęte przez parlament, a następnie podpisane przez prezydenta. 

Sankcja karna obowiązuje już ponad 20 lat. Obecnie została zaskarżona przez Pierwszą Prezes Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego Julii Przyłębskiej. 

—

*Tytuł to cytat z wystąpienia posła Ryszarda Wawryniewicza podczas I czytania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poseł był sprawozdawcą komisji pracującej nad projektem ustawy.