21 czerwca 2024 roku Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego skierowało do konsultacji społecznych projekt założeń do ustawy mającej wdrożyć tzw. Europejski Akt o Wolności Mediów (EMFA).

Wspólnie z innymi organizacjami przygotowaliśmy uwagi do proponowanych przez MKiDN zapisów zawartych w dokumencie — Europejski Akt o Wolności Mediów koncepcja wdrożenia do polskiego porządku prawnego. Pracowały nad nimi: Fundacja Blue Dragon Institute, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Fundacja Stocznia, Fundacja im. Batorego, Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska, Stowarzyszenie Dziennikarzy i Twórców Radia Publicznego, Fundacja PANOPTYKON, Stowarzyszenie Gazet Lokalnych, Prague Civil Society Centre oraz Towarzystwo Dziennikarskie.

Uwagi zebrano w obszernym, podzielonym na rozdziały, dokumencie, który jest dostępny pod tym linkiem. Omówiono w nim takie obszary, jak:

1. Proces tworzenia prawa, 
2. Kompleksową reformę systemu medialnego w Polsce, 
3. Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, 
4. Media publiczne, 
5. Kontrolę koncentracji rynku pod kątem pluralizmu, 
6. Reklamę podmiotów państwowych, 
7. Przejrzystość struktury właścicielskiej mediów, 
8. Pomiar odbiorców, 
9. Zakaz wydawania prasy przez JST.
10. Ochrona źródeł dziennikarskich i poufności komunikacji.

Nasza organizacja zaangażowała się w przygotowanie rozdziałów dotyczących reklamy podmiotów państwowych, przejrzystości struktury właścicielskiej mediów oraz zakazu wydawania prasy przez Jednostki Samorządu Terytorialnego. Poniżej przedstawiamy skrót tych punktów. 

Reklama podmiotów Państwowych

1. Konieczność wprowadzenia transparentnych warunków zamówienia reklamy państwowej

EMFA zwraca uwagę, że wybór mediów, w których zostaną opublikowane państwowe reklamy, może być narzędziem wywierania nacisku na redakcje, by na przykład przychylnie pisały o rządzących. Dlatego tak istotne jest, by stworzono przejrzyste i proporcjonalne procedury wydatkowania środków publicznych na ogłoszenia w mediach. 

Zauważamy w tym obszarze kilka istotnych zagadnień, nad którymi należy się pochylić.  

1)Brak jednolitych warunków informowania o klęskach żywiołowych

Było to widoczne w czasie pandemii Covid-19, gdy część mediów publikowała ogłoszenia dotyczące szczepień za darmo (Agory, Ringier Axel Springer Media czy Grupy Discovery), a części z nich za to płacono (media publiczne, Polsat, media należące do Fratrii czy Fundacji Lux Veritatis). Tymczasem, wg EMFA “definicja reklamy państwowej nie powinna jednak obejmować ogłoszeń urzędowych uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznym, takich jak pochodzące od organów lub podmiotów publicznych wiadomości alarmowe, które są niezbędne np. w przypadku klęsk żywiołowych lub kryzysów zdrowotnych, wypadków lub innych nagłych zdarzeń mogących spowodować szkody dla osób fizycznych. Po ustaniu sytuacji nadzwyczajnej za reklamę państwową należy uznać ogłoszenia, które dotyczą tej sytuacji nadzwyczajnej i są zamieszczane, promowane, publikowane lub rozpowszechniane za opłatą lub w zamian za inne wynagrodzenie”. Dlatego tę sprawę również trzeba uregulować. 

2)Reklama państwowa na poziomie lokalnym

Na poziomie lokalnym dużo trudniej o wdrożenie przejrzystej procedury zamieszczania państwowych reklam w mediach. Gminy czy spółki komunalne nie chcą udzielać informacji dotyczących publikacji ogłoszeń w lokalnych gazetach, więc nie znamy skali tego zjawiska – nie wiemy, jakie środki na to przeznaczają i w jaki sposób wybierają media, którym zlecają taką usługę. 

3)Przekazywanie mediom środków innymi sposobami niż poprzez reklamę

Dodatkowo istnieją nieopisane w EMFA formy przekazywania środków na media, które nie wpisują się w definicję reklamy politycznej. Mogą jednak wpływać na konkurencyjność mediów. Są to wszelkiego rodzaju dotacje na działania własne mediów. EMFA w motywie 72 wspomina o ukrytych subsydiach. I tak należałoby interpretować sytuację przekazywania dotacji. W praktyce może to prowadzić do przesunięcia środków z reklam państwowych na dotacje i pośrednie wpływanie na niezależność redakcyjną. 

2. Baza Mediów

Z uznaniem dostrzegamy propozycję stworzenia bazy danych mediów. Taka baza mogłaby przyczynić się nie tylko do zwiększenia przejrzystości dla odbiorców, ale też do mapowania mediów i identyfikowania pustyń medialnych, a zatem do tworzenia lepszej polityki państwa względem mediów. Pozwoliłoby to też na śledzenie, które media znikają i na poszukiwanie przyczyn kryzysów. Najważniejsze z punktu wdrożenia EMFA jest natomiast mapowanie, jakie media funkcjonują na poziomie samorządów i monitorowanie kwestii umieszczania w nich reklamy politycznej.

Baza danych powinna być dostępna dla każdego, o czym wspomina EMFA, i powinna pozwalać na pobieranie danych. 

Warto zastanowić się nad sformułowaniem warunku, iż reklama państwowa może być kierowana tylko do medium znajdującego się w bazie. 

3. Baza reklamy

Informacja o reklamie państwowej powinna być przekazywana do tej samej bazy i również możliwa do pobrania przez każdego. Nie wystarczy umieszczanie tych informacji w Biuletynach Informacji Publicznej, gdyż w tej formie nakładany jest zbyt duży ciężar na instytucje kontrolne. Z drugiej strony nie warto rezygnować z BIPów, jako źródła informacji, gdyż będzie ona wtedy bardziej dostępna dla przeciętnego obywatela czy obywatelki zainteresowanych jedną instytucją.

4. System kontroli

W kontrolę warto włączyć wszystkie trzy typy podmiotów, które pojawiają się w dyskutowanym dokumencie. Z jednej strony powinien być podmiot animujący dyskusję o mediach i najlepiej nadaje się do tego podmiot skupiający dziennikarzy (stowarzyszenie wyłonione w konkursie). Warto by podmiot ten był w stanie wdrożyć technologię umożliwiającą wykorzystanie sztucznej inteligencji i algorytmów do wychwytywania sytuacji nietypowych. 

W wyniku kontroli i analiz, uwagi i pytania do zadania wydawcom mediów winny być przekazywane przez podmiot kontrolujący do KRRiT oraz innych podmiotów kontrolnych. Mogą one dotyczyć informacji podawanych w bazie wydawców, np. podawanych nakładów i zasięgów, a także pytań o brak aktualizacji. 

Z kolei pytania dotyczące podmiotów publicznych winny być przekazywane Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych. Pytania powinny dotyczyć sytuacji nietypowych, np. brak reklamy państwowej skierowanej do liczącego się medium lub kierowanie reklamy politycznej do medium nieznajdującego się w bazie danych.

Sankcje za niespełnianie wymogów mogą być finansowe, jednak wówczas zachodzi obawa, że niektóre podmioty publiczne będą bardziej skłonne do płacenia kar, niż do poprawy sytuacji. Dlatego w razie ponownego ignorowania przepisów w kolejnych latach powinna być wprowadzona odpowiedzialność związana z zachowywaniem dyscypliny finansów publicznych. A w przypadku, gdy jest to adekwatne, zawiadomienie o przekroczeniu uprawnień.

Konieczne jest także zapewnienie kanału do składania skarg. Przy wyłanianiu podmiotu kontrolującego należy uwzględnić odpowiednie koszty personelu, tak aby nie tylko był w stanie przygotować zgłoszenia do KRRiT oraz do Prezesa UZP, ale też analizować przychodzące skargi. 

Przejrzystość struktury właścicielskiej mediów

Odnosząc się do przejrzystości struktury właścicielskiej, to co do zasady nie ma problemu ze sprawdzeniem, kto jest wydawcą danego tytułu. Problematyczne pozostaje jednak ustalanie beneficjentów rzeczywistych.

Dlatego propozycja EMFA, by konieczne było podawanie nazwy bezpośrednich lub pośrednich właścicieli posiadających udziały umożliwiające im wywieranie wpływu na działalność i podejmowanie strategicznych decyzji, w tym na temat bezpośredniego lub pośredniego udziału własnościowego państwa lub organu czy podmiotu publicznego, stanowi znaczący postęp. Ze względu na specyfikę związaną z możliwością wywierania medialnego wpływu na opinię publiczną, należałoby też uznać, że w wypadku podmiotów będących właścicielami mediów, dane o osobach fizycznych powinny być ogólnodostępne. 

Zakaz wydawania prasy przez JST 

Z uznaniem przyjmujemy koncepcję zakazu wydawania prasy przez samorządy i podmioty podległe samorządom.Wprowadzając ograniczenia w zakresie wydawania prasy przez JST, proponujemy uwzględnienie definicji reklamy politycznej z artykułu 3 pkt 2 PAA (Political Advertising Act), zgodnie z którym oznacza ona przygotowanie, zamieszczanie, promowanie, publikację, dostarczanie lub rozpowszechnianie w jakikolwiek sposób przekazu, zazwyczaj za wynagrodzeniem lub w ramach działań wewnętrznych bądź w ramach politycznej kampanii reklamowej. To pozwoliłoby na skuteczne ograniczenie nie tylko wydawania publikacji drukowanych, ale też działalności JST w mediach społecznościowych. 

Jeśli dozwolone będzie wydawanie biuletynów przez samorządy, należy pamiętać, że już teraz władze samorządowe argumentują, iż wydawane przez nie periodyki pełnią rolę biuletynów, nawet jeśli są one zarejestrowane jako tytuł prasowy. Zwykle jednak w tego typu wydawnictwach informuje się jedynie o działaniach władzy wykonawczej, pomijając resztę samorządu.  

Krytycznym momentem dla wydawania prasy samorządowej, niezależnie od nazwy tego medium, są wybory samorządowe. Biuletyn może służyć nadużywaniu zasobów publicznych w kampanii wyborczej. Dlatego, jeśli okazałoby się, iż nasza propozycja całkowitej likwidacji wydawnictw samorządowych i zakaz prowadzenia mediów społecznościowych nie znalazły uznania, prawo powinno jasno określać, że w czasie samorządowej kampanii wyborczej określonej przepisami Kodeksu Wyborczego biuletyn nie może się ukazywać, ani być promowany w mediach społecznościowych. Zmianę można wprowadzić w prawie samorządowym lub kodeksie wyborczym. Jednak raz jeszcze warto w tym zakresie wykorzystać okazję i wdrożyć do polskiego porządku prawnego PAA, który poprzez przejrzystość działań komunikacyjnych i politycznych ma wspierać otwartą i uczciwą debatę polityczną i kampanie polityczne oraz wolne i uczciwe wybory lub referenda, przeciwdziałać manipulowaniu informacjami i ingerencji w informacje, a także bezprawnej ingerencji, w tym także ze strony państw trzecich.

Prowadzenie telewizji i radia powinno być całkowicie zabronione podmiotom państwowym i samorządowym, z wyjątkiem od mediów publicznych. Dodatkowo trzeba brać pod uwagę, że samorządy prowadzą swoje strony internetowe i portale, które wykraczają poza zwykłe strony z informacjami. Biorąc pod uwagę, że większe samorządy już teraz zatrudniają dziennikarzy i marketingowców, istnieje obawa, że po zakazaniu prasy, telewizji i radia, rozbudowane działy PR zostaną przesunięte do zadań związanych z prowadzeniem stron i portali. Zakaz takiej działalności to także jedno z zadań przy wdrażaniu EMFA.

Należy też określić dokładnie, komu nie wolno prowadzić mediów. Z badań Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska wynika, że gazety samorządowe, radia i telewizje prowadzą nie tylko urzędy, ale też domy kultury, biblioteki, spółki miejskie, ośrodki sportowe i organizacje społeczne. Możliwe jest też, że po zakazie względem urzędów samorządowych, to te jednostki otrzymają zadanie prowadzenia lokalnych portali. Dlatego zakazem należy objąć wszystkie instytucje związane z samorządem i powinien on obejmować typ treści, głównie będących reklamą polityczną.  . 

W przypadku przekazywania dotacji przez samorządy lokalnym organizacjom społecznym na prowadzenie mediów należałoby dodać miękki przepis kierunkowy wskazujący, że umowy dotacyjne powinny zawierać zakaz ingerencji w treści. Tak, aby w razie prób ingerencji dotowane podmioty mogły dochodzić swoich praw. Nie ustrzeże to mediów przed autocenzurą, ale będzie wyraźnym sygnałem, że prawo stoi na straży wolności słowa. Jeśli dotacje byłyby rejestrowane w rejestrze reklamy politycznej, możliwe byłoby lepsze zabezpieczenie systemu przed ucieczką poza kontrolę społeczną.

Wskazane jest również przyjęcie zbliżonych rozwiązań odnoszących się do spółek z udziałem Skarbu Państwa. Możliwe jest tu wprowadzenie bądź progów ograniczających możliwość kontrolowania przez te spółki podmiotów medialnych, bądź całkowitego zakazu posiadania i  dokonywania przejęć, w wyniku których spółki te – pojedynczo lub w powiązaniu – posiadają większość pozwalającą na samodzielne podejmowanie decyzji dotyczących podmiotu medialnego. Potrzebne jest bowiem wprowadzenie w przepisach możliwości uwzględnienia funkcjonalnego powiązania podmiotów uczestniczących w koncentracji ze spółkami Skarbu Państwa i – pośrednio – władzą wykonawczą na etapie badania ryzyka istotnego ograniczenia konkurencji.  Kontrola sprawowana przez spółki Skarbu Państwa może bowiem prowadzić w praktyce do ominięcia zakazu ingerencji władz publicznych w wolność prasy i przekazywania informacji. Warto przy tym przewidzieć wyłączenie dla instytucji kultury dot. tytułów, których prowadzenie jest samo w sobie działaniem w celu zapewnienia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji i kultury (np. przez odesłanie do pojęcia instytucji kultury. Potrzebne jest również wyłączenie dla mediów publicznych.