W związku z referendum 6 września i zadanym w nim pytaniem o sposób finansowania partii politycznych obserwujemy intensywną dyskusję, której główna oś koncentruje się wokół kwestii czy (współ)finansować partie polityczne z budżetu państwa, czy też nie. W niniejszym tekście staramy się pokazać jak ważne jest pozostawienie współfinansowania budżetowego partii politycznych, co jednocześnie nie wyklucza potrzeby istotnych modyfikacji systemu finansowania tych partii.

Obecne regulacje
Finansowanie partii politycznych regulowane jest ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. W ustawie tej wymienione są źródła finansowania partii, zasady wydatkowania przez nie środków finansowych oraz mechanizmy kontroli i sankcje za złamanie przepisów.

Wśród najważniejszych źródeł finansowania partii należy wymienić subwencję i dotację podmiotową, darowizny od osób fizycznych oraz składki członkowskie. Subwencję otrzymują partie, których komitety wyborze uzyskały więcej niż 3% lub tworząc koalicję – 6% poparcia w wyborach do Sejmu (a więc niekoniecznie dostały się do Sejmu – do czego niezbędne jest uzyskanie przynajmniej 5% poparcia, a dla koalicji partii – 8%). Obecnie patie otrzymują z tytułu subwencji łącznie ok. 54 mln zł rocznie. Kolejnym ważnym źródłem dochodu partii jest dotacja podmiotowa, czyli zwrot kosztów poniesionych na kampanie wyborcze do Sejmu i do Senatu oraz do Parlamentu Europejskiego. Dotację otrzymują partie, których komitety wyborcze, zdobyły przynajmniej jeden mandat w Sejmie, Senacie albo Parlamencie Europejskim. Jej wysokość zależy od liczby uzyskanych mandatów, np. po wyborach parlamentarnych w 2011 r. największe partie tj. Platforma Obywatelska i Prawo i Sprawiedliwość otrzymały po ok. 30 mln zł, a po wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. obie te partie otrzymały po ok. 2,7 mln zł. Istotną pozycją wśród źródeł finansowania partii są darowizny od osób fizycznych – szczególnie wysokie w latach wyborczych. Mogą ich dokonywać wyłącznie osoby będące obywatelami polskimi stale zamieszkującymi na terenie Polski. W 2014 r. z tego tytułu Platforma Obywatelska uzyskała ok. 24 mln zł, a Prawo i Sprawiedliwość ok. 15 mln zł. Ostatnia pozycją wartą wymienienia są składki członkowskie. Z tego tytułu Platforma Obywatelska uzyskała w 2014 r. ok. 0,85 mln zł a Prawo i Sprawiedliwość ok. 1,4 mln zł.

Finansowanie partii politycznych podlega kontroli ze strony Państwowej Komisji Wyborczej. Partie polityczne zobowiązane są sprawozdawać się ze wszystkich dochodów oraz wszystkich wydatków poniesionych z przyznanej subwencji, jak i tych dokonanych z konta Funduszu Wyborczego.

Zalety i wady obecnego systemu
Na wstępie warto zaznaczyć, że właściwszym byłoby mówienie o współfinansowaniu partii (a nie o finansowaniu) z budżetu państwa, bo jak zostało to opisane powyżej pieniądze z budżetu nie są jedynym źródłem finansowania partii, ani nie ma też propozycji aby były jedynym źródłem. Dyskusja o „finansowaniu” partii z budżetu może sugerować, że założeniem takiego rozwiązania jest całkowite finansowanie partii politycznych z budżetu państwa, co nie jest prawdą.

Współfinansowanie partii politycznych ze środków publicznych niewątpliwie ogranicza korupcję oraz niewłaściwy wpływ grup interesu na decyzje polityków. Partie polityczne mając zapewnione środki na swoją działalność nie muszą zwracać się po pieniądze do „biznesu” czy też innych grup interesów, dzięki czemu nie zaciągają zobowiązań, które musiałyby „spłacić” po wyborach kosztem interesu publicznego. Współfinansowanie partii politycznych z budżetu jest też zalecanym standardem organizacji międzynarodowych, takich jak OECD, OBWE czy Transparency International.

System finansowania partii politycznych w Polsce ma również wady. Najczęściej wymienianymi są: zamknięcie się partii na wyborców i komunikowanie się z nimi głównie w okresie wyborczym czy też uzależnienie partii od pieniędzy publicznych stanowiących większość ich budżetu.

Istotną wadą, o której trzeba szerzej wspomnieć, (która jednak nie jest domeną tylko obecnego systemu finansowania, ale może występować także przy innej formie finansowania partii, jeśli ustawodawca nie podejmie właściwych kroków) jest ograniczony dostęp do informacji o pozyskanych i wydatkowanych przez partie środkach finansowych oraz niewystarczająca kontrola finansowania partii politycznych. Nie jest więc w pełni realizowana konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust.2 Konstytucji RP).

Niestety obywatelom trudno jest dotrzeć do szczegółowych informacji dotyczących źródeł finansowania partii (np. listy darczyńców), jak i do dokumentów potwierdzających ich wydatki, w tym wydatki finansowane ze środków publicznych (np. do faktur). Łatwo dostępne – za pośrednictwem Internetu – są roczne sprawozdania finansowe partii. Mają one jednak formę jedynie kilkustronicowych tabel z ogólnymi kategoriami dochodów i wydatków. Nie zawierają one ani listy darczyńców (przynajmniej w przypadku największych partii), ani zestawienia faktur i umów (nie mówiąc już o kopiach tych faktur).

Problemem jest ograniczona i niewystarczająca kontrola. Państwowa Komisja Wyborcza, która jest głównym organem kontrolnym w tym zakresie, ma ograniczone możliwości kontrolne na mocy obowiązujących regulacji prawnych. Nawet zidentyfikowane przez nią wątpliwe wydatki partii politycznych są przez te partie uznawane, jako ich wydatki statutowe, a zatem zgodne z ustawą o partiach politycznych. W takich przypadkach instytucje kontrolne pozostają bezradne, albowiem przepisy nie formułują katalogu zakazanych wydatków partii. Ograniczeniem dla PKW jest też niewielka liczba personelu. Kontrolą finansowania partii politycznych, rozliczaniem sprawozdań z kampanii wyborczych itp. zajmuje się 5 osób w Krajowym Biurze Wyborczym. Natomiast kontrola prowadzona przez obywateli i organizacje pozarządowe istnieje w bardzo ograniczonym zakresie, głównie ze względu na wspomniany powyżej utrudniony dostęp do dokumentacji źródłowej partii politycznych.

Sieć Obywatelska Watchdog Polska postanowiła przełamać ograniczenia w obywatelskiej kontroli finansowania partii politycznych i zwróciła się w 2013 r. z wnioskami o informację publiczną do pięciu partii, które w tamtym czasie były reprezentowane w parlamencie. Poproszono PO, PiS, SLD, PSL i TR o udostępnienie umów na przeprowadzenie sondaży opinii społecznej oraz wyników tych sondaży. Każde z wymienionych ugrupowań otrzymało również drugie zapytanie, w którym proszono o przesłanie faktur, opłaconych przez daną partię w ciągu pierwszych dwóch miesięcy 2013 roku. Niestety partie solidarnie odmówiły udostępnienia tej dokumentacji, co pokazywało brak gotowości partii politycznych do poddawania się społecznej ocenie i kontroli. Dopiero żmudne postępowania przed sądami administracyjnymi pozwoliły uzyskać te informacje i wpłynęły zarazem na zmianę postawy partii politycznych w tym zakresie.

Założenia systemu finansowania partii politycznych
W debacie o współfinansowaniu partii politycznych ze środków publicznych pomijany jest bardzo ważny aspekt. Nie określa się celów jakie mają być realizowane poprzez przyjęty system finansowania partii politycznych. Cele te mogą być różne. Oprócz wspomnianego ograniczenia korupcji, może to być: zapewnienie partiom równości szans w dostępie do środków finansowych na potrzeby kampanii wyborczych, zwiększenie zaangażowania obywateli w działalność partii, promowanie konkurencyjności między partiami i ich kandydatami, ograniczenie wysokości środków finansowych przeznaczanych na kampanie wyborcze i działalność partii, wzmacnianie słabszych partii czy też promowanie równouprawnienia kobiet i mężczyzn we władzach partii i jako kandydatów/ek na listach wyborczych. Realizacja takich celów wpływa na zwiększenie społecznego zaufania do procesu wyborczego i do partii politycznych jako do niezbędnych instytucji demokratycznego społeczeństwa.

Dlatego powinniśmy podjąć decyzję, jakie cele ma realizować wybrany model finansowania partii politycznych. Przyjęty model powinien być co pewien czas weryfikowany w odniesieniu do zmieniających się warunków społecznych, politycznych, jak i finansowych państwa. Przykładowo – chcąc zwiększyć zaangażowanie obywateli w działalność partii i zachęcić partie do stałego zabiegania o wyborcę (a nie tylko przy okazji kampanii wyborczych) możemy zdecydować się na jedno (lub kilka) z poniższych rozwiązań, które zresztą pojawiają się już w dyskusji publicznej. Warto przy tym zauważyć, że każda z tych propozycji opiera się na współfinansowaniu partii ze środków publicznych.

Odpis podatkowy na wzór 1% odpisu na organizacje pożytku publicznego. Jego zaletą jest znaczące zmotywowanie partii politycznych do stałego zabiegania o poparcie sympatyków. Wadą tego rozwiązania jest natomiast różnicowanie wielkości dochodu partii w zależności od stopnia zamożności elektoratu, do którego kierują program. Tak więc przy identycznym poparciu dwóch partii, przekazany odpis będzie daleko większy dla partii kierującej program do przedsiębiorców w porównaniu do partii kierującej program do uboższych warstw społeczeństwa. W dodatku część podatników np. rolnicy nie są w ogóle płatnikami podatku PIT i nie będą mogli przekazać darowizny dla preferowanej przez siebie partii. Inną problematyczną kwestią jest fakt, że w tym mechanizmie wspierania partii politycznych pośredniczy administracja państwowa (urzędy skarbowe), która uzyskuje w ten sposób informacje na temat przekonań politycznych obywateli.

Inną propozycją jest odpis podatkowy o stałej wysokości np. 5 zł. Mechanizm ten jest bardzo podobny do wyżej opisanego odpisu procentowego, ale niweluje w znaczącym stopniu jego największą wadę, tj, różnicowanie dochodów partii w zależności od zamożności elektoratu. Nadal aktualnymi wadami pozostają: brak możliwości dokonania odpisu przez część obywateli oraz ujawnienie poglądów politycznych podatników.

Kolejnym pomysłem jest voucher wyborczy, gdzie wyborca w momencie głosowania wrzucałby do urny oprócz swojego głosu także voucher wskazujący partię, która powinna uzyskać współfinansowanie z budżetu państwa. Możliwe byłoby więc aby budżetowe wsparcie finansowe otrzymały partie i nowe inicjatywy uzyskujące marginalne poparcie społeczne, co dałoby im szansę zaistnienia na politycznym rynku. Wadą tego rozwiązania jest to, że wyborca mógłby taką decyzję podejmować jedynie przy wyborach (zazwyczaj rzadziej niż co roku).

Ciekawym rozwiązaniem byłoby powiązanie (na wzór niemiecki) wielkości subwencji z wielkością pozyskanych darowizn indywidualnych. Rozwiązanie takie funkcjonuje w Niemczech gdzie do każdego 1 euro pozyskanej darowizny budżet państwa dopłaca 0,38 euro premiując w ten sposób starania partii o pozyskania darowizn od wyborców.

Na przykładzie realizacji jednego zaledwie celu, polegającego na zwiększeniu zaangażowania obywateli w finansowanie partii widać, jak wiele możliwych jest rozwiązań w zakresie finansowania partii politycznych. Realizacja innych celów, jak na przykład zwiększenie reprezentacji kobiet na listach wyborczych i we władzach partii otwiera kolejną listę opcji.

Co dalej?
Współfinansowanie partii politycznych ze środków publicznych jest niezbędnym warunkiem ograniczającym korupcję i niewłaściwy wpływ grup interesów na politykę. Dlatego odejście od tego rozwiązania zwiększy do patologicznych rozmiarów znaczenie pieniędzy w polityce, będzie sprzyjać korupcji i zmniejszy naszą – wyborców – rolę w procesie demokratycznym.

Jednak aby ograniczyć korupcję w zakresie finansowania partii, współfinansowanie partii z budżetu państwa musi iść w parze z innymi rozwiązaniami dotyczącymi m.in. kontroli i jawności. Ograniczona jawność finansów partii politycznych, jak i niewystarczająca kontrola przestrzegania przepisów – zarówno ta prowadzona przez organy państwowe, jak przez społeczeństwo – jest czynnikiem osłabiającym zaufanie do systemu finansowania partii politycznych, zwłaszcza wykorzystującego środki publiczne. Dlatego niezbędnym jest realne wdrożenie konstytucyjnego przepisu o jawności finansowania partii politycznych.

Należy wzmocnić możliwości kontrolne Państwowej Komisji Wyborczej oraz zwiększyć jawność finansowania partii politycznych. Niezbędnym rozwiązaniem w tym zakresie jest publikowanie przez partie polityczne w Internecie szczegółowych informacji na temat dochodów oraz wszystkich wydatków w postaci listy darczyńców i kopii faktur i umów (lub przynajmniej rejestru faktur i umów). Dopiero zniesienie bariery w dostępie do informacji na temat finansowania partii pozwoli społeczeństwu prowadzić skuteczna kontrolę i wesprzeć w tym obszarze Państwową Komisję Wyborczą.

Należy też pamiętać, że w pełni funkcjonalny model finansowania partii politycznych pozwala realizować też inne ważne cele społeczne. Dlatego bardzo ważna jest pogłębiona dyskusja dotycząca celów, jakie chce osiągnąć ustawodawca wprowadzając konkretne rozwiązania, a dopiero po ich wyborze należy zastanowić się nad wdrażaniem tych rozwiązań.

O autorze:

Adam Sawicki – ekspert Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, specjalizujący się w tematyce finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Pracując w Fundacji im. Stefana Batorego koordynował m.in. monitoring finansowania kampanii wyborczej do PE w 2009, prowadził działania rzecznicze na rzecz zwiększenia przejrzystości kampanii wyborczej, które zakończyły się uchwaleniem Kodeksu wyborczego w 2011 r.

Bibliografia:

Barczyk M. Ponadpartyjna zgoda [online], Sieć Obywatelska Watchdog Polska, 22.09.2014 https://siecobywatelska.pl/ponadpartyjna-zgoda/

Gąsior T., Pazderski F. Problematyka dotyczące finansowania komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach samorządowych w Polsce. W: Finansowanie lokalnych kampanii wyborczych w Polsce i w Niemczech, Instytut Spraw Publicznych, 2014, http://www.okonakorupcje.pl/pl/pctm/24/finansowanie-lokalnych-kampanii-wyborczych-w-polsce-i-w-niemczech/download

Finansowanie polityki. W: Jak walczyć z korupcją, Fundacja im. Stefana Batorego, 2010, s. 52-57, http://www.batory.org.pl/doc/Jak_walczyc_zkor.pdf

Osowski S. Jawne finanse polityczne w rozumieniu partii politycznych [online], Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, 16.10.2013,
https://informacjapubliczna.org.pl/11,888,jawne_finanse_partii_politycznych_w_rozumieniu_partii_politycznych.html

Osowski S. Zapadają wyroki i pojawiają się pierwsze faktury partii [online], Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, 29.10.2014,
https://informacjapubliczna.org.pl/11,957,zapadaja_wyroki_i_pojawiaja_sie_pierwsze_faktury_partii_politycznych.html

Pazderski F. Państwowe, prywatne lub obywatelskie – źródła finansowania działalności politycznej w Europie, Instytut Obywatelski, 2015,
http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2015/08/Analiza_%C5%B9r%C3%B3d%C5%82a-finansowania-_final3.pdf

Sawicki A. Finansowanie partii politycznych i kampanii wyborczych w Polsce, Instytut Spraw Publicznych, 2015.
http://www.okonakorupcje.pl/pl/pctm/31/finansowanie-partii-politycznych-i-kampanii-wyborczych-w-polsce/download

Third Evaluation Round, Evaluation Report on Poland on transparency of party funding, GRECO, 2008,
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3%282008%292_Poland_Two_EN.pdf

Walecki M. Finansowanie partii politycznych w demokracjach zachodnich. W: „Konferencje i Seminaria. Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 2000, nr 6(34),
http://biurose.sejm.gov.pl/teksty_pdf_00/kis-34.pdf

Walecki M. Referendum 6 września. Pytanie o finansowanie partii, „Gazeta Wyborcza”, 25.08.2015,
http://wyborcza.pl/1,75968,18623069,referendum-6-wrzesnia-pytanie-o-finansowanie-partii.html

Zbieranek J. Finansowanie partii politycznych w Polsce – czy i jakie zmiany?, Fundacja im. Stefana Batorego, 2015
http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/PolicyPaper_Finansowanie%20partii.pdf