1 grudnia Rzecznik Praw Obywatelskich zorganizował spotkanie konsultacyjne poświęcone jawności. O jakich problemach z dostępnością informacji była mowa?

W spotkaniu oprócz członków, współpracowników i wolontariuszy Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, wzięli udział przedstawiciele m.in. Łódzkiej Koalicji na Rzecz Jawności, Fundacji Stańczyka, Stowarzyszenia Wspierania Demokracji Lokalnej Adsum w Wysokiem Mazowieckiem, Fundacji Wolności, stowarzyszenia Homo Faber, fundacji Panotykon, czy Miasta Obywatelskiego Lubartów.

Zob. notka na stronie biura RPO.

Bodnar – Rzecznik ma instrumenty

Na początku Adam Bodnar przypomniał, że Rzecznik Praw Obywatelski ma konkretne instrumenty prawne, aby stać na straży wolności i praw człowieka i obywatela – w tym prawa do informacji. Chodzi tutaj m.in. o wnioski do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP określonych przepisów prawnych, o możliwość występowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały przez powiększony skład, wyjaśniającej zagadnienia prawne budzące wątpliwości w orzecznictwie. Poza tym może przystępować do toczących się postępowań, czy kierować wystąpienia do organów.

Z problemami z jawnością Rzecznik spotkał się już podczas spotkań regionalnych (których odbywanie zadeklarował w swoim programie, przed wyborem na stanowisko RPO). Co ciekawe, nie jest tak – jakby się mogło to wydawać – że wszyscy lokalni aktywiści i aktywistki korzystają z prawa do informacji i mają świadomość, co to prawo obejmuje. Często największa blokadę stanowią sami pytający – po prostu boją się pytać.

W jakich sprawach interweniował RPO?

Mirosław Wróblewski – dyrektor Zespołu Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego – przedstawił prezentację pt. „Prawo do informacji publicznej w świetle działalności Rzecznika Praw Obywatelskich”. Skupił się w niej na prezentacji spraw związanych z jawnością, którymi RPO zajmował się w ciągu ostatniego roku.

Pism i skarg dotyczących naruszeń prawa do informacji wpływa do biura RPO dużo – zarówno od organizacji pozarządowych, jak i obywateli i obywatelek, niestety Rzecznik nie może się nimi wszystkimi zająć ze względu na braki kadrowe i finansowe.

Mirosław Wróblewski zwrócił uwagę na następujące zagadnienia, podjęte przez RPO:

• prawo niepełnoletnich do informacji, w tym dostęp do akt stanu cywilnego osoby niepełnoletniej,
• dostęp do dokumentów i wstępu na posiedzenia organów władzy publicznej,
• dostęp do orzeczeń sądowych,
• jawność orzeczeń dyscyplinarnych (prokuratorów),
• sprawy z zakresu edukacji (dostęp do korespondencji pomiędzy dyrektorem a radą rodziców, dostęp do protokołów rady rodziców),
• interwencje w przypadku odmowy dopuszczenia obywatela do udziału w postępowaniu,
• jawność procedury oceniania egzaminów,
• jawność imion i nazwisk kontrahentów Kancelarii Prezydenta RP (problematyka ograniczenia prawa do informacji),
• problematyka informacji przetworzonej i przesłanki jej udostępnienia – szczególnej istotności dla interesu publicznego – RPO przystąpił do postępowania SK ze skargi konstytucyjnej (SK 36/14),
• problematyka ustaw szczególnych – sprawa dotycząca udostępnienia przez Prezesa NBP wykazu osób, które uzyskały pozytywną opinię Prezesa do pełnienia funkcji prezesa w bankach komercyjnych w latach 1989 – 1997 i zaklasyfikowania tego wykazu do akt archiwum zakładowego lub do zasobów archiwów państwowych.

RPO wielokrotnie podejmuje działania o charakterze interwencyjnym, które mają dużą skuteczność.

Wróblewski zwrócił też uwagę, iż w niektórych przypadkach organy, aby nie udostępnić informacji, korzystają z różnych rozwiązań – nie odpowiadają, a gdy już to czynią, to stwierdzają, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, aż w końcu wydają decyzje o odmowie udostępnienia informacji. Ma to duże znaczenie, bo uzyskanie informacji ma sens w określonym czasie.

Sieć Watchdog o problemach systemowych

We wrześniu tego roku obchodziliśmy 15-lecie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przypomnieliśmy, że przez te lata dwie instytucje prawne nie wypełniły pokładanych w nich oczekiwań przez twórców ustawy o dostępie.  Są to:

• udostępnianie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej – rzetelne prowadzenie BIP-ów wciąż jest wyjątkiem. Znaczna większość tych stron nie zawiera systematycznie publikowanych informacji, które interesują obywatelki i obywateli. Zdarza się wręcz, że w BIP-ach nie znajdziemy podstawowych informacji i dokumentów. Naszym zdaniem jest to główna przyczyna wielu spraw w sądach administracyjnych. Z naszego doświadczenia wynika, że wielu spraw (którymi się zajmujemy, lub w których pomagamy) by nie było, gdyby urzędy podchodziły na poważnie do publikowania informacji w Internecie,
• odpowiedzialność karna – znany nam jest jeden wyrok skazujący za nieudostępnienie informacji publicznej (zob. 13 spraw na 13 lat Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska). Mało, jak na tak długi czas, zwłaszcza, że przypadków celowego i uporczywego nieudostępniania informacji znamy wiele. Brak realności sankcji za nieudostępnianie informacji sprawia, że nieudostępnianie informacji często…. się opłaca. Bo odwleka udostępnienie informacji, której ktoś nie chce udostępnić, co najmniej o kilka lat. Przegrany spór przed sądem administracyjnym wiąże się ze zwrotem kosztów sądowych (kilkaset złotych), które pokrywa się z budżetu organu.

W wystąpieniu „Podstawowe problemy w dostępie do informacji napotykane przez aktywnych obywateli” zwróciliśmy uwagę, że największe problemy z dostępem do informacji w Polsce wynikają z obowiązywania dwóch przepisów, którymi są:

• 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych) – od pewnego czasu obserwujemy, że pojmowanie „informacji publicznej” i dokonywana w tym względzie wykładnia nie prowadzi do dookreślenia zakresu konstytucyjnego prawa do informacji, aby ułatwić jego realizację, natomiast stanowi podstawę do jego ograniczania. To na kanwie ustalania tego, czym jest „informacja o sprawach publicznych” powstały takie twory jak „dokument wewnętrzny (informacja wewnętrzna)” , „dokument prywatny”, „dokument roboczy”, czy „informacja techniczna”, które rzekomo nie są informacjami publicznymi. Problemu upatrujemy w niedookreśloności art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej
• 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – ten przepis stanowi podstawę „informacji przetworzonej” – naszym zdaniem obowiązywanie w polskim systemie prawnym instytucji „informacji przetworzonej”, której uzyskanie jest uzależnione od spełnienia przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego” prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji. Obserwujemy, że „informacja przetworzona” zamiast umożliwiać dostęp do informacji, których jeszcze podmiot zobowiązany nie ma, ale które może wytworzyć, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, stała się w praktyce działania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej sposobem do uniknięcia konieczności realizowania wniosków.

W związku z tym zawnioskowaliśmy do Rzecznika Praw Obywatelskich o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów:

• wniosek dotyczący art. 1 ust. 1 UDIP
• wniosek dotyczący art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP

Zdajemy sobie sprawę, że Trybunał Konstytucyjny obecnie nie zapewnia ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Nie wiadomo także, jak długo taki stan rzeczy będzie trwał. Sprawy przed TK rozpatrywane są kilka lat. Jednak oprócz skuteczności takich wniosków ważne jest także, aby sygnalizować problemy i wskazać, że praktyka funkcjonowania niektórych przepisów może naruszać nasze konstytucyjne prawa. Stanowi to też sygnał dla obywateli i obywatelek, że zajmujemy się ochroną ich praw.

Jakie kwestie warto wyjaśnić w uchwałach NSA?

Rzecznik ma w ręku konkretny instrument, z którego może skorzystać, gdy w odniesieniu do jakiegoś zagadnienia istnieje rozbieżność w orzecznictwie. Wówczas może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez powiększony skład NSA uchwały wyjaśniającej określone zagadnienie prawne.

Naszym zdaniem rozbieżności dotyczą m.in.:

• uznawania nagrań posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej za informację publiczną,

• dopuszczenie orzeczenia przez organ odwoławczy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej o „odmowie udostępnienia informacji i umorzeniu postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji”,
• zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej (tj. przed wydaniem ewentualnej decyzji), co dotyczy bezpośrednio kwestii, czy podmiot zobowiązany może wezwać do podpisania wniosku, gdy zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji,
• (nie)dopuszczalność przedłużenia terminu do odmowy udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 13 ust. 2 UDIP – przepis ten stanowi, że maksymalny 14-dniowy termin można wydłużyć do 2 miesięcy, jeżeli informacja „nie może być udostępniona” w podstawowym terminie. Sądy jednak interpretują ten przepis także w ten sposób, że termin można wydłużyć do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Poprosiliśmy Rzecznika Praw Obywatelskiej, aby wystąpił do NSA we wskazanych sprawach o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy, których stosowanie rodzi rozbieżności w orzecznictwie.

Na jakie problemy zwrócili uwagę uczestnicy i uczestniczki?

Większa cześć spotkania została przeznaczona na dyskusję o problemach z jawnością.

Mówiliśmy o następujących sprawach:

• wyłączanie spod jawności tzw. „dokumentów prywatnych” (m.in. dokumentów wpływających do urzędów), przez co nie można uzyskać informacji o tym, dlaczego i z uwagi na jakich przesłankach urząd działa,
• problemy z ponownym wykorzystywaniem orzeczeń sądów administracyjnych (co uniemożliwia m.in. zamieszczenie tych orzeczeń w Systemie Analiz Orzeczeń Sądowych),
• praktyczny problem z uzyskiwaniem informacji „bez zbędnej zwłoki”, o czym stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; w praktyce zdarza się, że trzeba czekać 14 dni, aby dowiedzieć się od urzędu, że określonej informacji nie posiada; to zaś sprawia, że interesującą nas informacje możemy uzyskać po około miesiącu,
• ograniczenia dostępności informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych; problemy związane są: 1)ze sporami o dostępność informacji o narzędziach, którymi posługują się służby; 2) z brakiem informacji o współpracy polskich służb ze służbami zagranicznymi, 3) z dostępnością statystyk o funkcjonowaniu służb specjalnych,
• dostrzegalne dwa nurty w orzecznictwie, jeden „projawnościowy”, drugi „antyjawnościowy”, co powoduje rozbieżności w orzecznictwie i nie buduje zaufania do działalności sądów,
• rozpatrywanie spraw związanych z odpowiedzialnością karną za nieudostępnienie informacji przez właściwe miejscowo prokuratury i sądy; w małych społecznościach jest to trudna sytuacja, co może uzasadniać iluzoryczność odpowiedzialności karnej za nieudostępnienie informacji,
• nieuzasadniona anonimizacja w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nazw organów; o ile można zrozumieć anonimizowanie danych obywatelek i obywateli, to niezrozumiałe jest ograniczanie informacji dot. organów; dostępność nazw organów ma istotne znaczenie, bo dotyczy to działalności władz publicznych,
• niedostrzeganie przez organy i sądy, że w przypadku „formy elektronicznej” (wskazywanej np. we wniosku jako sposób udostępnienia informacji) znaczenie ma format informacji, w dzisiejszych czasach forma elektroniczna może być równie analogowa jak papier (np. format PDF), formaty uzyskiwanych informacji mają znaczenie dla wnioskujących, zwłaszcza dla osób z niepełnoprawnościami,
• trudności z uzyskiwaniem informacji w związku z instytucjami prawnymi, takimi jak: „informacja przetworzona” i „ponowne wykorzystywania informacji”,
• brak dostępności w BIP-ie wpływających do urzędów wniosków o udostępnienie informacji oraz odpowiedzi na te wnioski; mogłoby to przyczynić się do rozpowszechniania dobrych praktyk,
• rozbieżność w orzecznictwie, które sprawiają że jeżeli urząd nie chce udostępnić jakiejś informacji, to znajdzie orzecznictwo na poparcie odmowy jej przekazania, ma to istotne znaczenie w mniejszych ośrodkach w Polsce, w których niekiedy istnieje problem z udostępnieniem informacji, które gdzie indziej są dostępne,
• pojęcie „dokumentu wewnętrznego”, które stanowi wygodne pojęcia do ograniczania prawa do informacji i nieudostępniania dokumentów,
• rozbieżności w orzecznictwie sprawiają, że coraz bardziej iluzoryczna jest odpowiedzialność karna, bo trudno ocenić, czy nieudostępnienie informacji było uporczywe i celowe, a nie wynikało z rozbieżności orzeczniczych,
• nieuzasadnione wydłużanie terminu do udostępnienia informacji,
• nierzetelne prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej; wiele osób nie wie, że ma prawo do informacji publicznej i nie wie, o przekazanie jakich informacji może się zwrócić; rzetelne prowadzenie BIP-ów może zatem realnie zwiększyć wiedzę o sprawach publicznych,
• przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który ogranicza prawo do informacji publicznej,
• długie rozpatrywanie spraw o dostęp do informacji publicznej przez sądy administracyjne – choć art. 21 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi o tym, że skargę w sprawach dostępu do informacji publicznej rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę, to w praktyce termin ten jest przekraczany, często znacznie,
• praktyczny problem z uzyskiwanie w odpowiedzi na wnioski informacji wymijających,
• korzystanie z prawa do informacji publicznej może wiązać się z negatywną reakcją, zwłaszcza w małych miejscowościach,
• odbiór osób, które korzystają z prawa do informacji i określanie ich jako „pieniaczy” lub tych, którzy chcą utrudnić i zdezorganizować pracę urzędom; w tym względzie ważne jest, aby Rzecznik wspierał osoby działające lokalnie, co pozwoliłby walczyć z tym fałszywym obrazem.

Do kwestii wskazanych podczas dyskusji odniósł się Mirosław Wróblewski. Widzi szanse na interwencje w poszczególnych sprawach oaz na wystąpienia generalne.

Natomiast kwestia „dokumentu wewnętrznego” była analizowana w biurze RPO. W uznawaniu informacji za „dokument wewnętrzny” jest bardzo duża kazuistyka, która sprawia, że nie można uchwycić tej sprawy horyzontalnie i ogólnie. To zaś utrudniałoby złożenie wniosku do TK o ujednolicenie w tej mierze orzecznictwa.

Adam Bodnar podsumowują spotkanie, obiecał, że w najbliższym czasie jego biuro postara się zadeklarować, czym i w jakim czasie się zajmie RPO.