Jak samorządy terytorialne poradziły sobie z wyzwaniami ostatnich lat? Zachęcamy do lektury raportu opracowanego przez węgierską organizację K-Monitor z udziałem Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, czeskiej organizacji Oziveni i Funky Citizens z Rumunii.

Pandemia COVID-19 była wstrząsem, który wprowadził głębokie zmiany do naszego codziennego życia – objęły one sfery od obowiązującego prawa, do spraw tak przyziemnych, jak robienie zakupów, a efekty tych zmian odczuwamy do dziś. Gdy wydawało się, że pandemia wygasa, agresja Rosji na Ukrainę w 2022 r. rozpoczęła kolejny kryzys, tym razem uchodźczy. Te następujące po sobie kryzysy szczególnie odbiły się w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego – nie tylko w Polsce, ale w całej Europie Środkowo-Wschodniej. Dlatego, wraz z innymi organizacjami pozarządowymi z regionu postanowiliśmy przyjrzeć się temu, jak samorządy terytorialne poradziły sobie z wyzwaniami tych trudnych lat.
Zachęcamy do lektury podsumowania całości badania. Link do całego raportu (w języku angielskim) udostępniamy poniżej.

Samorząd lokalny na celowniku: Pomijany front walki o europejską demokrację

W pejzażu instytucji demokratycznych, a zwłaszcza w kontekście regresu demokracji na Węgrzech i w Polsce, samorządowi lokalnemu poświęca się zazwyczaj mniej uwagi niż innym elementom społeczeństwa demokratycznego, takim jak sądownictwo czy media. Kryzys Covid-19 postawił przed samorządami lokalnymi nowe wyzwania, zarówno pod względem zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym, jak i szybko zmieniających się ram prawnych, politycznych i finansowych, w których działają. Nasz nowy raport z badań regionalnych podkreśla, w jaki sposób bardziej trwałe skutki pandemii przejawiły się poprzez zmianę ustawodawstwa, dostęp gmin do finansowania, przejrzystość i dostępność lokalnego procesu decyzyjnego – wszystko to wskazuje na kurczącą się przestrzeń manewru, deliberacji i zaangażowania obywatelskiego.

POBIERZ RAPORT ⇩

Streszczenie

Trzy lata skumulowanych kryzysów

Trzy lata temu, w marcu 2020 roku, w krajach Europy Środkowo-Wschodniej wykryto pierwsze przypadki wirusa Covid-19. W kolejnych latach pandemia pochłaniała dziesiątki tysięcy ofiar w regionie. W następstwie kryzysu zdrowotnego gospodarki europejskie najpierw ucierpiały w 2020 roku, a następnie w 2021 roku inflacja powróciła z impetem i nadal stanowiła wyzwanie w 2022 i 2023 roku. Po rosyjskiej inwazji na Ukrainę w lutym 2022 roku kraje Europy Środkowo-Wschodniej udzieliły schronienia milionom Ukraińców, próbując jednocześnie uniezależnić się od rosyjskich dostaw energii i poradzić sobie z podwyższonymi cenami energii w sezonie grzewczym 2022/23.

Gminy na pierwszej linii frontu

Samorządność lokalna stanowi fundament demokracji w regionie. W niniejszym opracowaniu przyjrzano się, w jaki sposób lata pełne kryzysu wpłynęły na lokalne demokracje w Republice Czeskiej, na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii. Sama pandemia postawiła przed gminami nowe wyzwania operacyjne związane z organizacją opieki zdrowotnej, edukacji i innych usług publicznych. Ogólnie rzecz biorąc, samorządy lokalne wykazały się zdolnością adaptacyjną i odpornością, wyraźnie uznając za priorytet dobro swoich obywateli i zadbały – często we współpracy z doraźnymi inicjatywami społeczeństwa obywatelskiego – o osoby starsze i podatne na zagrożenia. Krótko mówiąc, ogólne wrażenie wynikające z analizy dokumentacji i studiów przypadków jest takie, że zasada pomocniczości rzeczywiście ujawniła się w czasie trwania Covid-19, ponieważ decydenci mający najbardziej bezpośredni kontakt z obywatelami działali szybko i w najlepszym interesie ludności.

Doświadczenie udanego zarządzania kryzysowego rzuciło światło na znaczenie autonomicznego zarządzania lokalnego, jednak nie umocniło go w sensie administracyjnym. W rzeczywistości bardziej trwałe skutki pandemii przejawiły się poprzez zmianę ustawodawstwa, dostępu gmin do finansowania, przejrzystości i dostępności lokalnego procesu decyzyjnego – wszystko to wskazywało na kurczącą się przestrzeń manewru, deliberacji i zaangażowania obywatelskiego.

Oportunizm rządów krajowych

Sytuacja kryzysowa utorowała drogę interwencjom państwowym, a podmioty odpowiedzialne za władzę wykonawczą formułowały środki w sposób, który służył również ich interesom politycznym. Oznaczało to, że we wszystkich czterech analizowanych krajach rządy krajowe próbowały rozszerzyć wpływ i kontrolę nad samorządami lokalnymi poprzez centralizację zasobów i/lub kompetencji. Na Węgrzech autonomia lokalna była już poważnie ograniczona przed rokiem 2020, ale tendencja ta utrzymała się w czasie pandemii – w ramach stanu wyjątkowego rząd mógł rządzić dekretami, zakazał organizowania referendów i zawiesił sesje rad miejskich (nie zezwalając nawet na posiedzenia zdalne). W Czechach i Rumunii zalecono, aby rady miejskie mogły zwoływać posiedzenia wyłącznie na odległość (po rezygnacji ze środka obowiązkowego ograniczenia w Czechach), natomiast w Polsce gminy działały szybciej niż rząd i często przechodziły na tryb online, zanim uchwalono jakiekolwiek zmiany legislacyjne. W Rumunii w odpowiedzi na kryzys niektóre lokalne kompetencje w zakresie egzekwowania prawa i opieki zdrowotnej zostały przeniesione na poziom krajowy. Na Węgrzech i w Polsce krążyły plany centralizacji placówek opieki zdrowotnej, ale nie zostały (jeszcze) wdrożone. Centralizacja dotknęła jednak również obszarów polityki pozornie niezwiązanych z Covid w obu krajach: edukacji w Polsce i planowania przestrzennego na Węgrzech.

Zarządzanie kryzysowe wprowadziło nowe obciążenia do budżetów gminnych poprzez niespodziewane wydatki. Zmniejszające się wpływy z podatków w związku z obniżeniem aktywności gospodarczej stanowiły dodatkowe zagrożenie dla równowagi budżetowej i oczekiwano, że rządy centralne złagodzą presję finansową na gminy. Na Węgrzech stało się odwrotnie, gdy rząd wprowadził ulgę podatkową w zakresie lokalnego podatku od działalności gospodarczej, zawiesił inne źródła dochodów gminnych, zakazał zaciągania pożyczek (które i tak były uzależnione od zgody rządu) i podwyżki podatków dla samorządów lokalnych oraz zwiększył podatek solidarnościowy większych miast. W mniejszym stopniu na dochody lokalne negatywnie wpłynęło również w Polsce obniżenie podatku dochodowego od osób fizycznych, przeniesienie funduszy ochrony środowiska, a w przypadku niektórych gmin zmniejszono transfery z systemu wyrównawczego. Niemniej jednak wszystkie cztery kraje wprowadziły jakąś formę rekompensaty finansowej dla samorządów. W Czechach pojawił się pomysł rozdzielania funduszy na zasadzie indywidualnej, został zakwestionowany i szybko porzucony. Zamiast tego każda gmina otrzymała taką samą kwotę rekompensaty na mieszkańca. Natomiast pozostałe trzy kraje stosowały systemy finansowania o niejasnych procesach decyzyjnych i nieprzejrzystych kryteriach przyznawania. Rumunia zapewniła wyraźne rekompensaty związane z Covid poprzez Fundusz Rezerw Budżetowych, Polska wprowadziła rządowy fundusz na rzecz inwestycji lokalnych, natomiast Węgry wykorzystały zarówno bezpośrednie rekompensaty, jak i fundusze rozwojowe, aby pomóc gminom. Wszystkie trzy podejścia były krytykowane za wspieranie interesów partyjnych, ale było to rażąco oczywiste tylko na Węgrzech, gdzie fundusze otrzymane przez miasta rządzone przez opozycję były nieporównywalne z tym, co otrzymały gminy powiązane z rządem. W każdym przypadku dystrybucja środków finansowych odbywała się w taki sposób, aby przesunąć równowagę sił na korzyść poziomu krajowego i zwiększyć zależność poziomu lokalnego. Podobne wzorce można było zaobserwować podczas nadchodzącego kryzysu energetycznego, gdzie rządy nadawały priorytet uznaniowym decyzjom o finansowaniu, a rząd węgierski wykazywał wyraźną stronniczość partyjną wobec gmin. W rzeczywistości takie decyzje o finansowaniu i przesunięcie kompetencji stanowią najbardziej spójne i trwałe skutki pandemii Covid-19 dla zarządzania lokalnego.

Poziom decentralizacji w administracji publicznej ma znaczenie

Rozważając czynniki, które mogą wpływać na to, jak bardzo samorządy są podatne lub odporne na takie próby centralizacji, zwróciliśmy uwagę na pierwotny poziom decentralizacji w administracji publicznej (w tym kompetencje i źródła dochodów) oraz niedawną koncentrację władzy politycznej. Wzdłuż tych dwóch osi można było scharakteryzować cztery kraje względem siebie. Na Węgrzech, gdzie władza polityczna jest całkowicie hegemoniczna, rząd ma większość konstytucyjną w parlamencie, a administracja publiczna została w dużej mierze scentralizowana jeszcze przed pandemią, interakcje między szczeblem centralnym i lokalnym zachodzą w ramach scentralizowanego systemu sterowania, a szczebel lokalny nie może zaoferować znaczącego oporu. W Polsce hegemonia polityczna jest kwestionowana, a szczebel lokalny wciąż dysponuje zasobami, poparciem społecznym i ochroną konstytucyjną niezbędną do tego, by przynajmniej z różnym skutkiem kwestionować wysiłki centralizacyjne. Czechy i Rumunia mają stosunkowo bardziej rozdrobnione rządy, ale różnice w poziomie decentralizacji ich administracji publicznej dają wgląd w odmienne doświadczenia ich gmin w czasach kryzysu. W Czechach lokalni aktorzy mogą opierać się na bezpiecznych fundamentach instytucjonalnych i dysponują wystarczającym kapitałem politycznym, aby utrzymać równowagę konkurencyjną i chronić status quo. Z kolei rumuńskim gminom brakuje takich zasobów w scentralizowanym państwie i polegają na nieformalnych powiązaniach oraz mogą stosować klientelistyczne strategie negocjacyjne, co może przynieść lokalne rezultaty.

Odporność demokratyczna pod presją

Lokalne społeczeństwo obywatelskie i udział społeczności w polityce lokalnej mają fundamentalne znaczenie dla budowania odporności demokratycznej. Pomimo możliwości, jakie stwarzało udostępnienie w Internecie posiedzeń rad gmin, z ogólnego doświadczenia wynika, że pandemia ograniczyła interakcje między obywatelami a decydentami. Gminy przyjmowały cyfryzację z dużym zróżnicowaniem i nawet tam, gdzie cyfrowa transformacja usług publicznych została uznana za sukces, uczestnictwo społeczeństwa w najlepszym wypadku nie uległo poprawie. Inną oznaką pogorszenia odporności demokratycznej było to, że zarówno na Węgrzech, jak i w Rumunii wykazano, że lokalni decydenci nadużywają swoich uprawnień w sytuacjach kryzysowych. W czasach kryzysu brakuje również środków na finansowanie niezależnych mediów, a w sytuacji, gdy gazety lokalne albo już nie istnieją, albo służą jako rzecznicy władz lokalnych, coraz trudniej o obiektywne doniesienia na temat spraw lokalnych, co ogranicza ważny kanał odpowiedzialności.

Finansowanie z UE zagrożone

W ciągu tych trzech lat prowadzono również intensywne negocjacje dotyczące finansowania unijnego. Przyjęto budżet UE na lata 2021-27 i utworzono nowy instrument na rzecz odbudowy i odporności, aby zająć się gospodarczymi skutkami pandemii. Europejscy decydenci wykorzystali zwiększoną siłę nacisku, jaką daje wielokrotny kryzys, aby wprowadzić nowe środki chroniące pieniądze podatników. Dzięki mechanizmowi warunkowości i mniej odgórnie określonej strukturze negocjacji w sprawie Instrumentu  na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Recovery and Resilience Facility – RRF), kwestie wartości demokratycznych i rządów prawa zostały wyraźnie powiązane z możliwością otrzymania płatności na Węgrzech i w Polsce. Stawia to samorządy lokalne w niepewnej sytuacji, ponieważ bardzo potrzebowałyby one środków unijnych na lokalne projekty inwestycyjne. Opóźnienie lub zawieszenie takich płatności grozi dalszym zwiększeniem ich zależności od odpowiednich rządów, co tylko osłabia lokalną autonomię i podstawy samorządności, jak pokazały nam ostatnie trzy lata. Wnioski te powinny zostać uwzględnione w debatach na temat praworządności i przyszłości polityki spójności. Wrażliwości gmin na pratyjne interesy rządów krajowych można przeciwdziałać poprzez bardziej bezpośrednie finansowanie i merytoryczne partnerstwo.

Perspektywa polska

Polskie podejście do gmin w czasie kryzysu było najbliższe węgierskiemu, z wykorzystaniem okazji do zwiększenia zależności finansowej samorządów. Zainicjowana wcześniej obniżka podatku dochodowego od osób fizycznych weszła w życie, rząd przejął kontrolę nad funduszami ochrony środowiska (wcześniej kontrolowanymi przez województwa), zmniejszył transfery wyrównawcze (Janosikowe) i nie zdołał dopasować rekompensat do rosnących kosztów związanych z Covid-19. Rząd kontynuował także próby dalszej centralizacji systemu edukacji. Dwa działania, które wywołały największe oburzenie opinii publicznej, to propozycja reformy służby zdrowia oraz funkcjonowanie nowego Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Jeśli chodzi o samorządy lokalne, reforma służby zdrowia obejmowałaby decyzję o przekazaniu kontroli nad szpitalami do Ministerstwa Zdrowia, ale później zrezygnowano z tego pomysłu. Fundusz inwestycyjny spotkał się z powszechną krytyką za nieprzejrzysty proces decyzyjny i za faworyzowanie gmin związanych z koalicją rządzącą przy wypłacie środków. Przez cały czas trwania pandemii lokalne organizacje społeczeństwa obywatelskiego, burmistrzowie i Związek Miast Polskich publicznie krytykowali wysiłki rządu krajowego w zakresie centralizacji, ale generalnie odnieśli niewielki sukces w powstrzymaniu tych procesów. W sytuacji, gdy gminy doświadczają i otrzymują pochwały od obywateli za zarządzanie kryzysem pandemicznym, nie jest jasne, czy działania rządu okażą się dla niego politycznie korzystne podczas wyborów w 2023 i 2024 roku.

Zalecenia

W obliczu realnej perspektywy dalszych kryzysów światowych dotykających region, nadszedł czas, by ponownie odkryć wartość zasady pomocniczości. Kryzysy ostatnich trzech lat pokazały, że gminy są warte wsparcia i upodmiotowienia, zwłaszcza w krajach o nieliberalnych, autokratycznych tendencjach. Oznacza to, że należy wzmocnić samorządy lokalne w stosunku do rządów krajowych poprzez wzmocnienie administracyjnych, finansowych i konstytucyjnych zabezpieczeń autonomii lokalnej. Ponieważ jednak samorządy lokalne również mają swoje deficyty demokratyczne, równie ważne jest wzmocnienie pozycji społeczności lokalnych i społeczeństwa obywatelskiego, aby angażowały się we współpracę z władzami lokalnymi i nadal domagały się większej przejrzystości i odpowiedzialności.

Badanie jest redagowane i publikowane przez K-Monitor (Węgry) we współpracy z Oživení (Czechy), Sieć Obywatelska Watchdog Polska (Polska) i Funky Citizens (Rumunia). Projekt badawczy był wspierany przez National Endowment for Democracy. Poglądy i opinie wyrażone w tym raporcie są poglądami autorów i nie muszą odzwierciedlać oficjalnej polityki lub stanowiska National Endowment of Democracy.