Od 2019 r. wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast mają obowiązek przedstawiania co roku mieszkańcom raportu ze swojej działalności. Nałożyła go ustawa o samorządzie gminnym w artykule 28aa.

Skąd taki pomysł, skoro władze gminy co roku sprawozdają się ze swojej działalności przed radą gminy? Raport o stanie gminy, choć przedstawiany na sesji absolutoryjnej, miał być przede wszystkim skierowany do mieszkańców. Dlatego nie wprowadzono sztywnych wytycznych dotyczących jego zawartości – chodziło o zaprezentowanie w przystępny sposób zadań zrealizowanych przez wójta lub burmistrza w poprzednim roku. Mieszkańcy mogą nie tylko uczestniczyć w takiej sesji (zawsze mają do tego prawo), ale też zabrać głos, by wypowiedzieć się w sprawie przedstawionego przez władze raportu. Dzięki temu mają możliwość bliższego przyjrzenia się pracy samorządu, mogą także ją zrecenzować i zgłaszać własne uwagi. Brzmi bardzo obiecująco, a jak to wygląda w praktyce? Już dwa razy to sprawdzaliśmy razem ze społecznością zaangażowaną w czytanie dokumentów na platformie sprawdzamyjakjest.pl.

Przeczytaj raport!

Niechciany raport?

Już rok po wprowadzeniu obowiązku przygotowania raportu zapytaliśmy gminy, jak wywiązują się z tego obowiązku. Interesowało nas przede wszystkim, kto przygotowuje owo sprawozdanie, w jaki sposób urząd informuje mieszkańców o możliwości wzięcia udziału w dyskusji o raporcie i ile osób korzysta z takiej możliwości. W badaniu wzięło ostatecznie udział 62% wszystkich gmin (tu dostępny jest cały raport), a ich odpowiedzi wskazują, że na sukces idei zbliżenia samorządu i mieszkańców jeszcze musimy trochę poczekać. W 2019 roku jedynie w 17% badanych gmin w debacie na temat raportu brał udział przynajmniej jeden mieszkaniec, nawet radni nie zawsze zabierali głos – w 30% gmin żaden radny nie wypowiedział się w czasie sesji na temat raportu.

Nasze badanie dotyczące pierwszych doświadczeń z raportem w 2019 r.  oraz współpraca z gminami we wspomnianym projekcie na przełomie 2020 i 2021 r., pozwoliły nam zdiagnozować, że zaangażowanie mieszkańców jest potrzebne już na wcześniejszym etapie – kiedy raport jest tworzony. Dzięki temu mogą oni mieć wpływ także na to, jakie obszary zostaną omówione w tym corocznym sprawozdaniu. Dlatego postanowiliśmy przygotować kolejny monitoring, w którym przyjrzymy się samemu procesowi tworzenia raportu, by móc ocenić, na jakim etapie można włączyć mieszkańców w cały proces i czy jest taka szansa. Chcieliśmy sprawdzić, czy przygotowując raport, gmina uwzględnia uwagi mieszkańców, czy w jego tworzenie są zaangażowani radni. Pytaliśmy również o ewentualne problemy przy pisaniu raportu. Poniżej przedstawiamy pytania, które wysłaliśmy do 2477 gmin w Polsce. Do każdego z nich przygotowaliśmy odpowiedzi do wyboru z opcją dopisania własnej (szczegółowa treść wniosku znajduje się pod tym linkiem). Badanie przeprowadziliśmy wspólnie ze 157 aktywnymi obywatelkami i obywatelami na platformie sprawdzamyjakjest.pl

1. Jakie osoby miały największy wpływ na zawartość raportu o stanie gminy za 2020 rok?
2. Jakie czynniki miały największy wpływ na zawartość raportu o stanie gminy za 2020 rok?
3. Jakie działania podjął urząd, by zbadać, jakich danych w raporcie za 2020 r. oczekują mieszkańcy?
4. Jaka była rola radnych przy przygotowaniu raportu o stanie gminy za 2020 rok?
5. Na jakie problemy napotkał urząd przy przygotowywaniu raportu za 2020 rok?
6. Jak informowano społeczność lokalną o tym, kiedy i w jaki sposób będzie można zabrać głos na temat treści raportu o stanie gminy za 2020 rok?
7. Czy podczas debaty nad raportem o stanie gminy za 2020 rok mogli zabierać głos także ci mieszkańcy, którzy nie zebrali co najmniej 20 lub 50 podpisów (Art. 28 aa ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym)?

Jakie osoby miały największy wpływ na zawartość raportu o stanie gminy za 2020 rok? 

W tym pytaniu respondenci mieli do wyboru 7 odpowiedzi – można było zaznaczyć nie więcej niż trzy. Odpowiedzi udzieliło 1878  gmin. Ponad 90% z nich wskazało na urzędników, którym powierzono przygotowanie raportu, jako tych, którzy decydowali o jego zawartości. Duży wpływ na jego powstanie mieli również wójtowie, burmistrzowie i prezydenci – wspominało o tym ponad 80% respondentów. Dużo mniej w ten proces zaangażowani byli radni, niecała ¼ gmin wskazała na ich udział. Znikome było również zaangażowanie mieszkańców w przygotowanie raportu. Jedynie 7% gmin odpowiedziało, że mieli oni duży wpływ na jego treść. Rzadko o treści raportu decydowała firma zewnętrzna, której powierzono przygotowanie raportu.  5,8% gmin wskazało na inne osoby, niewymienione w dostępnych kategoriach odpowiedzi. Wśród nich najczęściej pojawiali się dyrektorzy i pracownicy jednostek organizacyjnych gminy. Kilkukrotnie wymieniono również organizacje społeczne działające na terenie gminy, a także sołtysów czy rady sołeckie.

Jakie czynniki miały największy wpływ na zawartość raportu o stanie gminy za 2020 rok?

Zapytaliśmy o czynniki, które miały największy wpływ na zawartość raportu. Gmina mogła wybrać jedną spośród wskazanych kategorii. Odpowiedzi udzieliło 1865 gmin, 2,3% podmiotów nie udzieliło odpowiedzi, natomiast 11,5% gmin wybrało więcej niż jedną odpowiedź (przy zastrzeżeniu, że należy wybrać jedną) i nie mogliśmy wziąć ich pod uwagę.

Najczęściej gminy wskazywały, iż na zawartość raportu miała wpływ dostępność wskaźników, danych i informacji (65%). Dużo mniejsze znaczenie miała treść raportu z poprzedniego roku – 20%.

3% wskazało na inne czynniki – najczęściej była to uchwała rady gminy w sprawie szczegółowych wymogu raportu. Kilkukrotnie odpowiedziano, że największy wpływ na kształt raportu miały zrealizowane w poprzednim roku zadania, w pojedynczych odpowiedziach wskazywano na głos mieszkańców z zeszłorocznej debaty czy ich sugestie.

Jakie działania podjął urząd, by zbadać, jakich danych w raporcie za 2020 r. oczekują mieszkańcy?

W tym pytaniu respondenci mogli wybrać wszystkie pasujące ich zdaniem odpowiedzi, odpowiedziało na nie 1897 urzędów.

Autorzy raportów o stanie gminy, chcąc dowiedzieć się, jakich treści oczekują mieszkańcy, najczęściej konsultowali to z radnymi lub analizowali wnioski o informację spływające do urzędu. Bardzo rzadko natomiast pytano o to samych zainteresowanych – na spotkanie z mieszkańcami w tej sprawie zdecydowało się jedynie 5% gminy (4% – spotkania „na żywo”, 1,1% online), a niewiele ponad 1% urzędów zdecydowało się na przeprowadzenie ankiety konsultacyjnej wśród mieszkańców. 28% gmin wskazało, że nie podjęto  w tym kierunku żadnych działań.

Jaka była rola radnych w przygotowaniu raportu o stanie gminy za 2020 rok?

W tym pytaniu respondenci mogli wybrać wszystkie pasujące ich zdaniem odpowiedzi. Odpowiedziało 1894 urzędów.

W niespełna połowie gmin biorących udział w badaniu radni aktywnie włączali się w dyskusję na temat raportu w czasie debaty, jednak niemal 1/3 urzędów przyznała, że radni nie byli zaangażowani w proces tworzenia raportu na żadnym etapie. Tyle samo radnych podpowiadało, co powinno się znaleźć w raporcie, a ponad 10% z nich zbierało takie informacje wśród mieszkańców.

Jedynie 11% gmin zadeklarowało, że radni przygotowali uchwałę w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy, o której mowa w art. 28 aa ustawy o samorządzie gminnym.

Wśród odpowiedzi spoza naszej listy urzędy najczęściej wskazywały, iż radni włączali się w dyskusję nad raportem w czasie posiedzeń komisji, ale nawet to zaangażowanie dotyczyło mniej niż połowy radnych.

Na jakie problemy napotkał urząd przy przygotowywaniu raportu za 2020 rok?

Na to pytanie, w którym należało zaznaczyć wszystkie pasujące stwierdzenia, odpowiedziało 1894 gmin. Zdecydowana większość gmin wskazała, że w czasie przygotowywania raportu nie napotkała na żadne problemy. Jeśli już gminy zgłaszały jakieś przeszkody, to najczęściej (niemal 1/7 gmin, które udzieliły odpowiedzi) narzekały na długość raportu i trudności z wyborem ostatecznych treści do prezentacji. Niewielki odsetek respondentów narzekał na utrudniony dostęp do danych, brak informacji zwrotnej od mieszkańców oraz brak zaangażowania organizacji pozarządowych.

Jak informowano społeczność lokalną o tym, kiedy i w jaki sposób będzie można zabrać głos na temat treści raportu o stanie gminy za 2020 rok?

W tym pytaniu udało się zebrać dane od 1899 gmin. Respondenci mogli wybrać wszystkie pasujące ich zdaniem odpowiedzi.

Niemal wszystkie gminy informowały o debacie na temat raportu o stanie gminy na stronie internetowej urzędu i w Biuletynie Informacji Publicznej, dużo mniejszą popularnością cieszyły się inne sposoby propagowania idei dyskusji wokół corocznego sprawozdania wójta czy burmistrza. Niecałe 18% gmin informowało o tym w mediach społecznościowych prowadzonych przez gminę, 6% gmin postawiło na ogłoszenia na tablicach zewnętrznych, niespełna 4% zainwestowało w reklamę w lokalnych mediach innych niż samorządowe. 6% urzędów przyznało, że w ogóle nie zachęcało mieszkańców do udziału w debacie.

Czy podczas debaty nad raportem o stanie gminy za 2020 rok mogli zabierać głos także ci mieszkańcy, którzy nie zebrali co najmniej 20 lub 50 podpisów (Art. 28 aa ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym)?

W tym pytaniu przewidziano możliwość wyboru jednej odpowiedzi – udzieliło jej 1892 gmin. W ¼ z nich mieszkańcy mogli zabierać głos bez względu na to, czy zebrali wystarczającą liczbę podpisów, podobna liczba gmin zadeklarowała, że nie przewidziano takiej możliwości (26,8% vs 28,6%). Aż 45% gmin wybrało inną odpowiedź, najczęściej wskazując, że do debaty nie zgłosił się żaden mieszkaniec lub nie zgłosił się nikt, kto nie zebrał podpisów, a chciałby zabrać głos.

Rekomendacje

Na podstawie rozmów i danych z odpowiedzi na wnioski, przedstawiamy gminom rekomendacje dotyczące uspołecznienia dyskusji nad raportem o stanie gminy i wykorzystania go na rzecz dobra całej społeczności gmin i miast.

Proponujemy, by pracę nad zbieraniem danych statystycznych do raportu o stanie gminy, traktować jako element porządkowania zarządzania danymi w gminie. Nie dotyczy to wyłącznie urzędu gminy, ale też instytucji gminnych. Wiemy, że nawet inwentaryzacja danych jest problemem w wielu miastach i gminach. Innym problemem jest jakość danych i możliwość ich maszynowego przetwarzania, robienia porównań i zestawień^[1]. Jeszcze innym słabość lokalnych programów i strategii. Wszystkie te problemy przekładają się na możliwość stworzenia dobrego raportu o stanie gminy. Zamiast zebrać dane raz i wykorzystywać je w różnych wymaganych prawem dokumentach, robi się to często od nowa za każdym razem, a tworzenie dokumentów jest wyzwaniem i wysiłkiem czasowym.

Wskazane jest dobre przemyślenie doboru danych do raportu. W tym zakresie warto przeanalizować wnioski o informację składane przez mieszkańców, zebrać pytania od sołtysek i sołtysów, organizacji społecznych, radnych. Należy też pomyśleć o specyfice gminy i jej najważniejszych wyzwaniach, krytycznie spojrzeć na istniejące strategie i programy. Ostateczny raport powinien być bowiem opowieścią o gminie, z którą mogą się zapoznać nie tylko urzędnicy, ale też osoby nieposiadające szerokiej wiedzy o każdym aspekcie działania gminy. Co ważne, raport nie powinien być bardzo długi. Dobry dobór danych będzie temu zapobiegał.

Jednocześnie warto pomyśleć o przełożeniu wybranych danych i treści na potrzeby mieszkańca, podawać przykłady, w przystępny sposób tłumaczyć pojęcia, wykorzystywać raport do edukacji o samorządzie, jego kompetencjach i faktycznej realizacji zadań.

Dobrym rozwiązaniem jest koncepcja debaty nad raportem, która wychodzi poza mury urzędu i nie jest obwarowana koniecznością zbierania przez mieszkańców podpisów. Można zorganizować stoliki tematyczne. Można jeszcze przed debatą spotykać się z mieszkańcami, pokazywać treści raport. Tak, aby mogli się zaangażować w dyskusję nad raportem w sposób świadomy.

^[1] https://www.youtube.com/live/ppJoyLD75iE?feature=share (od 18:30 do 40:35)