Umowa o pracę i zakres obowiązków radnego gminnego, pracującego w spółce komunalnej – czy są jawne? Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są to informacje publiczne. Niekorzystny dla możliwości kontrolowania spółek komunalnych wyrok WSA w Szczecinie pozostaje zatem w mocy.

Cztery sprawy z Goleniowa i Szczecina

We wtorek 27 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył cztery sprawy o udostępnienie informacji publicznej ze skarg prawnika i członka Sieci – Bartosza Wilka. Wnioski kierował on do lokalnych władz publicznych z Goleniowa, Szczecina i Nowogardu. Jedna z nich dotyczyła udostępnienia przez spółkę komunalną – Szczeciński Fundusz Pożyczkowy sp. z o.o. – skanu umowy o pracę i dokumentu, z którego wynika zakres obowiązków radnego Marka Duklanowskiego, wówczas przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Szczecina, który pracował w tej spółce. Pracował na stanowisku głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych.

Zatrudnienie radnych w spółkach komunalnych

Tematem zatrudnienia radnych w podległych organowi wykonawczemu spółkach komunalnych zarówno Sieć, jak i jej członkowie interesują się od dawna. Na szczeblu lokalnym, jako aktywiści z ruchu Jawny Szczecin, przypatrywali się szczecińskim spółkom miejskim. Zainteresowanie Bartosza Wilka skupiło się na Szczecińskim Funduszu Pożyczkowym sp. z o.o., który udziela pożyczek m.in. wspólnotom mieszkaniowym i organizacjom pozarządowym.

Sprawy o ujawnienie miesięcznego wynagrodzenia radnego Duklanowskiego, zatrudnionego w spółce komunalnej – II SA/Sz 1199/15 i II SA/Sz 887/16

10 maja 2015 r. BW złożył do Szczecińskiego Funduszu Pożyczkowego sp. z o.o. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego przedmiot obejmował m.in. przekazanie informacji o wysokości wynagrodzeń zasadniczych dla Marka Duklanowskiego wypłaconych w kolejnych miesiącach 2015 r. Zapytał wówczas również o to, jak często radny Duklanowski korzysta z przyznanego radnym uprawnienia do zwolnienia z pracy zawodowej celem wykonywania mandatu radnego, jednak spółka takich informacji nie gromadziła.

Spółka odmówiła ujawnienia informacji o wynagrodzeniu wypłacanym radnemu Duklanowskiemu, więc sprawa trafiła do sądu. Do postępowania przed WSA w Szczecinie przystąpiła Sieć Obywatelska Watchdog Polska. Sprawa zakończyła się wygraną na mocy wyroku WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2016 r. (II SA/Sz 1199/15). Spółka nie złożyła od wyroku skargi kasacyjnej, a wyrok się uprawomocnił.

Zob. także: 

• Watchdog Polska sprawdza pensję radnego. A on: Nie jestem stroną sporu.
• Zdenerwowali posłankę Pawłowicz. Teraz “cisną” radnego z PiS.

Jak się jednak okazało po wyroku, spółka znowu odmówiła udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej. Jednym z argumentów było to, że radny Marek Duklanowski, jako pracownik spółki, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a w związku z tym w odniesieniu do jego wynagrodzenia zastosowanie znajdzie przesłanka ochrony prywatności osoby fizycznej. Na potwierdzenie spółka wskazywała zakres obowiązków służbowych Marka Duklanowskiego. Sprawa raz jeszcze trafiła do WSA w Szczecinie. Tym razem została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Sz 887/16. Postępowanie zostało przez sąd zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania, o którym mowa poniżej.

Sprawa o ujawnienie umowy o pracę radnego i zakresu obowiązków służbowych – II SA/Sz 34/16

Z uwagi na argumenty, do których odnosiła się spółka, BW zawnioskował o skan umowy o pracę, zawartej przez spółkę z radnym Duklanowskim oraz skan dokumentu, z którego wynika zakres jego obowiązków służbowych. Spółka uznała, że nie jest to informacja publiczna, w związku z czym skierowano skargę na bezczynność do WSA w Szczecinie. Ta spraw została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Sz 34/16.

Dokument w sejfie kierownika wydziału

Co ciekawe, podczas zapoznawania się z aktami sprawy II SA/Sz 34/16 wnioskujący dowiedział się, że WSA w Szczecinie zawnioskował do Szczecińskiego Funduszu Pożyczkowego sp. z o.o. o przesłanie dokumentów, których sprawa dotyczy, tj. skanu umowy o pracę i dokumentu, z którego wynika zakres obowiązków radnego Duklanowskiego. Spółka dokumenty te przesłała do sądu, jednak zostały one wyłączone z akt sprawy. W aktach sprawy można znaleźć notatkę, że wyłączone dokumenty znajdują się w sejfie kierownika Wydziału.

BW skierował, więc do WSA w Szczecinie wniosek o udostępnienie tych informacji (w związku z prawem strony postępowania sądowego dostępu do akt postępowania), ewentualnie o wskazanie podstawy prawnej wyłączenia dokumentów. Odmówiono mu dostępu do tych dokumentów, a podstawy prawnej nie wskazano.

Zdaniem prawnika sąd administracyjny rozpatrujący sprawę ze skargi na bezczynność nie ma kompetencji do tego, żeby żądać od podmiotu zobowiązanego przekazania informacji, których dotyczy wniosek. Sąd administracyjny ma za zadanie zbadać spełnienie zakresu podmiotowego wniosku (np. czy trafił on do podmiotu, który podlega jawności) oraz przedmiotowego (czy wniosek dotyczy informacji publicznej), przy czym badanie tego ostatniego powinno się odbywać na podstawie samego wniosku. Poza tym nie znajduje on podstaw do wyłączania dokumentów z akt sprawy i przechowywania ich w sejfie kierownika wydziału. Przede wszystkim jednak takie działanie ogranicza konstytucyjne prawo do sądu, bowiem okazuje się, że sąd przy rozpatrywaniu sprawy bierze pod uwagę dokumenty nadesłane przez jedną ze stron, do których druga nie ma dostępu, zatem nie może się do nich odnieść i polemizować. To narusza pozycję procesową jednej strony sporu i utrudnia realne przedstawienie argumentów na poparcie jej skargi.

Sąd oddala skargę na bezczynność spółki

WSA w Szczecinie w wyroku z 25 maja 2016 r. (II SAB/Sz 34/16) oddalił złożoną przez Bartosza Wilka skargę na bezczynność. W uzasadnieniu wyroku można przeczytać, że:

W ocenie Sądu, rację ma jednakże Spółka, że wymagane przez skarżącego dokumenty nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, są to dokumenty wewnętrzne, organizacyjne przedsiębiorcy, dotyczące osoby, która nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych w związku z zajmowanym stanowiskiem w Spółce.

Fakt, że zatrudniony w Funduszu Pożyczkowym jest jednocześnie radnym nie ma znaczenia dla oceny charakteru żądanych przez skarżącego dokumentów, gdyż dokumenty te niezwiązane z pełnieniem przez tą osobę funkcji radnego, dotyczą dwóch odmiennych stosunków prawnych, opartych na całkowicie innych podstawach i podlegających odmiennym regulacjom prawnym.

Dalej, sąd odniósł się do przekazanych przez spółkę dokumentów, które następnie wylądowały w sejfie kierownika wydziału:

Z przedstawionej Sądowi przez Spółkę karty pracy Marka Duklanowskiego zawierającej jego zakres obowiązków nie wynika, aby świadczona przezeń praca w Funduszu Pożyczkowym miała taki charakter, który pozwalałby ją uznać za odpowiadającą pracy funkcjonariusza publicznego. Marek Duklanowski zajmując stanowisko głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych nie posiada uprawnień decyzyjnych, które kształtowałyby treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Nie jest osobą podejmującą ostateczne rozstrzygnięcia w zakresie działań Funduszu Pożyczkowego Spółka z o.o. (…) Rola M. D. w strukturze działalności Spółki ma charakter jedynie pomocniczy.

Skarga kasacyjna od wyroku WSA w Szczecinie II SA/Sz 34/16

Od tego wyroku BW wniósł skargę w kasacyjną, w której podniósł:

• naruszenie prawa do sądu poprzez wyłączanie dokumentów z akt sprawy i przechowywanie ich w sejfie kierownika Wydziału, które to działanie nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa,
• błędne uznanie, że żądane przeze mnie dokumenty (skan umowy o pracę i dokumentu, w którym zawarto zakres obowiązków służbowych) nie stanowią informację publiczną,
• że dla uznania określonych informacji za publiczne nie ma znaczenia fakt, czy dokumenty te dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, czy też nie; ocena, czy dana osoba pełni funkcje publiczne, ma znaczenie w przypadku ograniczania dostępności informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej w związku z wydawaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik Szczecińskiego Funduszu Pożyczkowego sp. z o.o., który wskazywał, że prawo do informacji nie obejmuje dostępu do każdej informacji, a radny, który pracował wówczas w spółce, nie pełnił funkcji związanych ze sprawowaniem mandatu, a zatem nie pełnił funkcji publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2018 r. (I OSK 2487/16) oddalił skargę kasacyjną i podzielił argumentację WSA w Szczecinie. Co do umowy o pracę radnego wskazał, że nie jest to informacja publiczna, zaś co do informacji o zakresie obowiązków – wskazał, że… w dużej mierze informacje te zostały przekazane w odpowiedzi na skargę (w której organ cytował fragmenty z dokumentu). W ustnych motywach wyroku sędzia sprawozdawca nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu ograniczenia prawa do sądu poprzez wyłączenie dokumentów z akt sprawy i schowanie ich w sejfie kierownika wydziału.

Ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska NSA będzie można zapoznać się po otrzymaniu pisemnego wyroku.

Niewątpliwie ten wyrok nie pomoże w kontrolowaniu działalności spółek komunalnych, choć właśnie to kontrola w tych podmiotach jest szczególnie ważna z uwagi na zagrożenie konfliktem interesów, gdy zatrudnieni są w nich radni.