Z czego wynika słaba aktywność obywateli w życiu publicznym? Czy ta swego rodzaju „niska jakość” obywatela polskiego, który w dwa miesiące po wyborach nie pamięta na kogo głosował, który nie interesuje się tym, co dzieje się obok domu póki naprawdę mu to nie zagraża – wynika z tego, że tacy już jesteśmy. A może przyczynia się do tego nasze negatywne doświadczenie z podejmowania działań w sferze publicznej?

Takie pytania zadały sobie osoby uczestniczące w konferencji „Partycypacja społeczna – obszary, warunki, możliwości” organizowanej przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (Sieć Obywatelska Watchdog Polska). Konferencja składała się z dwóch części. Pierwsza z nich dotyczyła spojrzenia na partycypację z punktu widzenia badaczek i badaczy. Druga, tego jak praktycznie wygląda zaangażowanie mieszkańców i jakie rozwiązania mogą przyjąć władze samorządowe, aby wesprzeć partycypację mieszkańców w sprawach wspólnych. W tej części przewodził temat decydowania o części gminnych pieniędzy – na poziomie sołectw. Możliwości wykorzystania procesu uchwalania budżetu – jako corocznego przedsięwzięcia, odbywającego się wedle ustalonych zasad i istotnego dla życia mieszkańców – wydaje się być doskonałą okazją do praktykowania lokalnej demokracji. W konferencji uczestniczyła grupa reprezentantek i reprezentantów zróżnicowanych środowisk  – wiejskich organizacji pozarządowych, dużych parasolowych organizacji zajmujących się aktywnością społeczną, rad sołeckich, grup nieformalnych zajmujących się kontrolą społeczną, urzędów miejskich i wiejskich, radni oraz dziennikarze lokalni. Owo szerokie zróżnicowanie czterdziestoosobowej grupy uczestników i uczestniczek przyczyniło się do prowadzenia prawdziwie zażartych sporów na temat sensowności pewnych rozwiązań przyjmowanych w kraju i na świecie.

Jakie ramy do partycypacji?

Występujące w pierwszej części ekspertki – Maria Rogaczewska z Uniwersytetu Warszawskiego oraz Marta Strumińska – Kutra z Akademii Leona Koźmińskiego, a także ekspert – Radosław Markowski z Instytutu Studiów Politycznych PAN, zwracali uwagę na elementy istotne w partycypacji z różnych punktów widzenia.

Maria Rogaczewska skupiła się na czynnikach koniecznych do zaistnienia jakiejkolwiek partycypacji – przedstawiając współzależności i właściwą kolejność różnych elementów, w tym właściwego informowania o tym co się dzieje. Właściwego – czyli nie tylko w odpowiednim czasie i znanym miejscu, ale także językiem, który dotrze do świadomości odbiorców. I nie chodzi tu wyłącznie o kwestię nieużywania niezrozumiałych i technicznych słów, ale także o obrazowe pokazanie z jakimi konsekwencjami łączy się podjęcie pewnych decyzji przez władze. Oczywiście, nie wnikając w motywacje, władze nie zawsze muszą być zainteresowane udziałem społeczności w podejmowanie decyzji. A jednak – jak zwracała uwagę prelegentka – warto podjąć ten wysiłek. Szczególnie istotne i rzadko podnoszone wydało się odwołanie do celów jakie realizują władze samorządowe. Mają one działać na rzecz podnoszenia „jakości życia” mieszkańców. A ta ostatnia jest w rzeczywistości subiektywna. Dla jednej osoby może być ważne istnienie w gminie dobrej drogi, a dla innej biblioteki. Niezapytanie mieszkańców o preferencje i o to, co jest dla nich ważne, powoduje nieużyteczność niektórych inwestycji i przedsięwzięć. Nie wykorzystywanie ich. A co gorsza – może nawet powielać istniejące już rozwiązania, w przypadku gdy dana potrzeba jest już zaspakajana w inny sposób – satysfakcjonujący dla odbiorców, a nieznany władzom.

Radosław Markowski przedstawił szereg innowacyjnych i brzmiących całkowicie fantastycznie dla ucha odbiorców rozwiązań stosowanych na świecie. Wszystkie wychodziły z założenia, że tradycyjna demokracja przedstawicielska, ale także bezpośrednia zawiodły. Co do demokracji przedstawicielskiej to zebranym na konferencji uczestniczkom i uczestnikom nie trzeba było tłumaczyć spraw takich, jak małe poparcie dla partii politycznych i poczucie obywateli, że partie polityczne nie działają w ich interesie. Jednak również demokracja bezpośrednia, wyrażana na przykład w referendach ma swoje wady – głównie spowodowane tym, że kompetencje obywateli nie są dostatecznie duże w wielu sprawach, a dodatkowo, przy małej frekwencji – osoby biorące udział w tych formach w zasadzie nie są reprezentatywne dla zbiorowości.

W tej sytuacji, jednym z możliwych rozwiązań mogłaby być demokracja deliberatywna, w której zakłada się, że dyskusja o ważnych dla społeczności sprawach odbywa się w gronie osób reprezentatywnych dla danej społeczności, które jednocześnie mają dostęp do wiedzy ekspertów. Na początku takiego przedsięwzięcia decyduje się także czy wyniki debat będą obowiązujące, czy będą dla władz stanowiły jedynie rodzaj konsultacji. Innowacyjnym eksperymentem w tej dziedzinie są panele technologiczne w Danii. Są to dobrze przygotowane kilkudniowe dyskusje, w których udział bierze 15 osób reprezentujących społeczność pod względem demograficznym. Osoby te otrzymują materiały dotyczące spraw związanych z technologią czy techniką, np. przyszłości ruchu samochodowego. Do stałej dyspozycji jest grono ekspertów przedstawiających konsekwencje różnych rozwiązań. Podejmuje się też działania zapobiegające wpływowi lobbystów na opinie ekspertów. Obrady są zamknięte, jednak to ograniczenie jawności ma swoje uzasadnienie. Chodzi o to, żeby uczestniczki i uczestnicy panelu nie skupiali się nad tym, jaki będzie odbiór ich stanowisk, a  skupiali się na temacie. Raz dziennie informuje się postępach dyskusji, a na koniec odbywa się formalne upublicznienie wyników. Co ważne, debatująca piętnastka musi wyjść z jednoznacznym komunikatem na temat wyników obrad.

Co zapewniają takie rozwiązania? Powodują, że z jednej strony dba się o głos tych, których rozwiązania będą dotyczyć, ale jednak unika się owego braku kompetencji, której nikt z nas nie może mieć przecież w każdej dziedzinie. Oczywiście takie rozwiązania nie nadają się do rozwiązania każdej kwestii – są one szczególnie dobierane i istotne społecznie.

Radosław Markowski przedstawił także, jak różne inne niedoskonałości demokracji reprezentatywnej mogą być niwelowane np. poprzez danie głosu każdej obywatelce i każdemu obywatelowi bez względu na wiek, czy też losowanie reprezentantów społeczeństwa i dawanie im do rozwiązania testów pokazujących na ile rozumieją świat i jaka jest ich postawa moralna, a następnie podawanie wyników do publicznej wiadomości przed wyborami. Pojawiła się też koncepcja dawania wyborcom możliwości zaznaczenia na karcie wyborczej, że nie wybiera się żadnej listy (NOTA – z angielskiego none of the above). Taki głos przyczyniałby się do tworzenia funduszu na zakładanie nowych partii. W końcu, istnieje możliwość śledzenia zbieżności poglądów indywidualnych wyborców i opinii partii politycznych (przykładem jest tu np. polski program Latarnik Wyborczy) czy konkretnych polityków oraz powiadamianie wyborców o tym, że działania danego polityka odbiegają od deklarowanych.

Nowoczesne rozwiązania stosowane na świecie stanowią dla nas zapewne odległą przyszłość, choć warto o nich wiedzieć i już teraz myśleć jak mogłyby zostać wcielone. Jednak, jak pokazała dyskusja po kolejnym wystąpieniu – Marty Strumińskiej – Kutry, na razie tkwimy jeszcze w niedoskonałościach rozwiązań już istniejących. Budzą one kontrowersje bądź są różnie rozumiane przez osoby uczestniczące w spotkaniu, w dużej mierze zależnie od tego jakie środowisko dana osoba reprezentuje. Niestety nie udało się uniknąć podziału na administrację oraz obywateli. Być może to, że trudno nam przezwyciężyć ten podział jest jednym z powodów, że tak trudno się zaangażować.

Prelegentka przedstawiła usystematyzowany opis warunków dobrych konsultacji. Przede wszystkim zwróciła uwagę, że na jakość konsultacji wpływa zarówno to, jak wygląda wynik, jak też to, jak przebiegał proces. Sprawą oczywistą jest, że nie można zazwyczaj uwzględnić wszystkich głosów oraz, że konsultacje pozwalają poznać opinie, które mogą, ale nie muszą być ostatecznie decydujące przy podejmowaniu decyzji. To władze podnoszą odpowiedzialność za prowadzoną politykę i do nich należy ostatnie słowo. Nie może być jednak tak, że nie jest jasne dlaczego głos nie został uwzględniony. Zatem konsultacje o dobrym jakościowo wyniku to takie, w których jest jasne dlaczego podjęto taką, a nie inną decyzję i uwzględniono bądź nie uwzględniono głosów osób, organizacji i instytucji biorących udział w procesie. Z kolei jakość procesu ocenia się ze względu na jego przejrzystość i otwartość. Ta druga charakteryzuje się korzystaniem z różnorodnych dróg, docieraniem do adresatów i nie zamykaniem dostępu zainteresowanym. Z drugiej strony proces jest dobrej jakości, gdy administracja podejmuje działania, aby dotrzeć do opinii osób i organizacji, które mogą dotknąć skutki decyzji. Oznacza to, że informacji nie wysyła się tylko do stałej grupy instytucji znanych i stale aktywnych, ale szuka się tych, których konsultowana sprawa może dotyczyć.

Marta Strumińska-Kutra podkreśliła także brak tradycji konsultacyjnych w Polsce i to, że obywatelom i obywatelkom trzeba często powiedzieć jak mają uczestniczyć w konsultacjach. Nie należy informować jedynie o merytorycznej kwestii będącej przedmiotem oceny, ale także o procedurach pozwalających na zabranie głosu. Poruszane były także kwestie czasu i miejsca, brania pod uwagę możliwości dotarcia na spotkanie, godzin kursowania komunikacji publicznej na terenach wiejskich, zróżnicowanych kanałów komunikacji i przystosowania języka. Ważny też jest etap konsultowania decyzji. Jeśli w zasadzie jest już ona podjęta, to mieszkańcy zorientują się, że ich głos się nie liczy. Konsultacje nie mogą być pozorne, ponieważ błąd taki przynosi negatywne konsekwencje społeczne – obywatele uczą się, że ich czas jest marnowany przez władzę oraz że nie warto narażać się na frustrujące uczucie poczucia bycia lekceważonymi. Z drugiej strony, samo odpowiednio wczesne rozpoczęcie konsultacji jest niewystarczające, trzeba też pokazywać różne konsekwencje danego rozwiązania, a nie skupiać się na jednostronnym przedstawieniu problemu.

W dyskusji po tej prezentacji pojawiły się różne opinie. Najlepiej oddaje kwestię zestawienie głosu przedstawicielki jednego z urzędów opowiadającej o konsultacjach społecznych w jej mieście. Rozpoczęły się one odpowiednio wcześnie, tematyka została podzielona na części, odbyły się liczne spotkania. Tymczasem, osoby które przychodziły na spotkania przedstawiały listę nierealnych życzeń, nie miały pojęcia co można zrobić, krytykowały. W odpowiedzi, przedstawiciel jednej z organizacji zwrócił uwagę, że to jest właśnie przykład typowo „akcyjnego” podejścia do konsultacji. Nie są one regularnie organizowane, więc siłą rzeczy nie wiadomo co jest realne a co nie, jak będą wyglądały rezultaty – najzwyczajniej w świecie obywatelom brak wyrobienia. I to w zasadzie stanowiło esencję całej naszej konferencji – bez woli i otwartości władz obywatelom trudno będzie nabyć kompetencje do uczestniczenia w życiu publicznym.

I to właśnie stało się motywem przewodnim drugiej części konferencji, podczas której zastanawialiśmy się nad tym, jak wspominany już proces budżetowy i możliwość decydowania o wydawaniu pieniędzy mogą wpływać na uczenie się partycypacji, jak można rozwijać kompetencje. Tworzenie budżetu nie jest bowiem pojedynczym wydarzeniem, a corocznym, długotrwałym procesem.

Budżet partycypacyjny jest rewelacyjny

Pewne zapowiedzi tej tematyki pojawiły się już w wypowiedzi Radosława Markowskiego, który opowiadał o budżecie partycypacyjnym wskazując na jego wielorakie zalety dla poruszanej tematyki: legitymizację działań władzy, zwiększanie przejrzystości, niwelowanie nierówności, ograniczanie korupcji i właśnie rozwijanie kompetencji.  Budżet nie tylko uczy jak wydawać pieniądze, ale też rozwija wiedzę o obszarach które mają być finansowane, a nade wszystko uczy obywatela i obywatelkę, że świat jest złożony z alternatyw.

Do podobnych wniosków doszły władze samorządowe w gminie Witnica, w powiecie gorzowskim, w województwie lubuskim. Swoje doświadczenia przedstawiał Sekretarz gminy – Paweł Pisarek, który przez wiele lat pełnił tę funkcję i podczas spotkań o budżecie, na zebraniach z przedstawicielami sołectw był adresatem nierealnych roszczeń. Jednocześnie władze gminne same zauważały, że konieczne jest podjęcie działań na rzecz integracji społecznej. Dostrzegły niewielką liczebność  kół gospodyń wiejskich czy małą aktywność ochotniczych straży pożarnych i pogłębiający się rozdział poziomu życia między miastem Witnica, a odległymi sołectwami. Odczuwalne też było zjawisko starzenia się ludności. I tak wprowadzony został fundusz sołecki dla wsi, dzielony na zebraniach wiejskich. Fundusz działa od 2001 roku, a wykorzystanie funduszu nie zawsze jest idealnie zgodne z „koncepcją” jaką miałyby władze gminne. Ze względu na to, że każde sołectwo dostaje odpowiednio obliczoną pulę pieniędzy niejako „z urzędu”, część pieniędzy jest „przejadana” na różnego rodzaju wiejskich uroczystościach, dzielenie często odbywa się po równo dla różnych organizacji – brakuje priorytetów. A jednak są też osiągnięcia niebagatelne, w świetle obecnego narzekania na brak obywatelskiego zaangażowania – wzmocniły się społeczne organizacje, stopniowo pojawiaj się priorytety w wydawaniu pieniędzy, mieszkańcy częściej uczestniczą w zebraniach wiejskich.

Podobne zamierzenia przyświecały także twórcom ustawy o funduszach sołeckich przekazanej właśnie do Sejmu przez rząd. Ustawa, na razie w wersji będącej projektem rządowym, wprowadza fundusze sołeckie tam, gdzie, jak to ujął przedstawiający projekt Marek Wójcik doradca Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji „do tej pory były kłopoty z wdrażaniem funduszu sołeckiego”. Jak pokazuje przykład Witnicy – specjalna ustawa nie jest potrzebna do wdrażania takiego pomysłu. Jednak w wielu gminach on nie funkcjonuje.  Według nowej ustawy wójt będzie zobowiązany do przyjęcia wniosku na projekt uzgodniony na zebraniu sołeckim, jeśli będzie on spełniał wymogi formalne. Te ostatnie mają być bardzo elastyczne, aby faktycznie utrudniać korzystanie z tej opcji.

Na takie postawienie sprawy odezwały się głosy, że narzucanie nowego obowiązku władzom samorządowym przez władze państwowe to nadmierny centralizm. Szybko jednak zostały odparte argumentami, że działanie na rzecz społeczności lokalnej, ani nie jest dodatkowym zadaniem, ani też dawanie mieszkańcom władzy decydowania o lokalnych, wiejskich przedsięwzięciach nie może być żadną miarą nazywane centralizmem. Innym argumentem było też pokazanie, że to tylko regulowanie pewnej kwestii, podobnie jak kwestię kontaktów z organizacjami pozarządowymi reguluje ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Takie głosy pojawiały się już na etapie konsultowania projektu ustawy i rząd uwzględnił głosy dotyczące dodatkowych obowiązków dla samorządu. W propozycji znajduje się możliwość otrzymania dofinansowania do funduszu sołeckiego. Zależy ono między innymi od zamożności gminy.

Uczestnicy i uczestniczki konferencji podnieśli też kwestie, na które należy zwracać uwagę przy wdrażaniu ustawy. Obawy organizacji budziło, czy pojawienie się funduszu nie spowoduje wycofania innego finansowania wiejskich przedsięwzięć. Pojawiła się wątpliwość, że przy podejściu niektórych władz gminnych – polegającym na robieniu tylko tego, co jest w ustawach nakazane, mogą zniknąć rozwiązania już przyjęte, dla przykładu w niektórych gminach miejskich są sołectwa, w których funkcjonują fundusze sołeckie. Istnieje zagrożenie, że skoro ustawa dotyczy gmin wiejskich, to może okazać się iż władze gmin miejskich zlikwidują fundusze sołeckie jako istotne tylko dla gmin wiejskich. Doświadczenie wskazuje, że problem ten nie jest wydumany, a całkiem realny.

Kolejne głosy dotyczyły tego, dlaczego mowa tylko o sołectwach, a pomięte zostają inne jednostki pomocnicze, takie jak osiedla. Wedle zapewnień Marka Wójcika to dopiero pierwszy krok. Sekretarz Gminy Witnica zwrócił zaś uwagę zebranych na to, że jakość życia na wsi, z utrudnionym transportem i dostępem do infrastruktury, musi powodować że w pierwszej kolejności wyrównuje się szanse mieszkańców terenów wiejskich.

Kiedy czujemy, że chcemy?

O partycypacji i pieniądzach na poziomie osiedla mówiła natomiast Teresa Bebak z Oświęcimskiej Grupy Obywatelskiej działającej przy Stowarzyszeniu Szansa. Grupa przeprowadziła badanie mieszkańców dwóch osiedli w Oświęcimiu – Błonie i Stare Stawy. Przedmiotem badania był poziom zapewnionej opieki nad dziećmi, ale w kontekście konferencji prelegentka zwróciła uwagę na to, jak sposób informowania i poczucie, że mieszkańcom oferuje się działania będące odpowiedzią na ich potrzeby, wpływa na poczucie, że pojedynczy głos coś zmienia. Do badania zostały dobrane osiedla o podobnej charakterystyce demograficznej. Jedno osiedle, jako wspólnota ludzi jest jednak starsze, ma utarte sposoby funkcjonowania, rada osiedla zbiera się regularnie, w stałym miejscu i oferuje mieszkańcom wspólne przedsięwzięcia. Drugie natomiast jest osiedlem nowym, gdzie brakuje informacji o miejscu spotkań rady, w Internecie podane są też mylące informacje na ten temat. Porównanie opinii mieszkańców tych dwóch jednostek pokazuje, jak wielkie znaczenia ma informowanie dla poczucia że coś można zrobić wspólnie i na coś wpływać. Zdecydowanie większym optymizmem w tej sprawie wykazywały się osoby mieszkające na starym osiedlu z tradycjami i utartymi procedurami – co tym bardziej potwierdza tezy Marty Strumińskiej – Kutry i Marii Rogaczewskiej występujących w pierwszej części konferencji.

Uzupełnienie tego kierunku myślenia przedstawił Grzegorz Wójkowski z Katowickiej Grupy Obywatelskie działającej przy Stowarzyszeniu Bona Fides. Zwrócił on uwagę jak brak rozwiązań instytucjonalnych utrudnia zabieranie głosu. Przedstawił rozwiązania, które udało się wprowadzić w Katowicach – inicjatywę uchwałodawczą mieszkańców oraz planowaną elektroniczną platformę konsultacji społecznych. Rozwiązania te powstały pod silnym naciskiem organizacji pozarządowych. Zadaniem stojącym przed pomysłodawcami jest teraz wypełnienie tych rozwiązań głosem obywateli.

Po czyjej stronie zatem jest piłeczka zapytał powtarzając po Marii Rogaczewskiej moderator dyskusji – Dariusz Kraszewski ze Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich? Uczestniczki i uczestnicy konferencji wydawali się skłaniać ku tezie, że dobre rozwiązania instytucjonalne, regularnie praktykowane, uwzględniające nabywanie kompetencji mogą się przyczynić do zmiany „jakości” polskiego obywatela czy obywatelki. Ta nasza słaba jakość, słaba aktywność, postrzeganie świata w podziale na nich  – administrację czy władzę, oraz nas – obywateli, to w dużej mierze skutek naszych negatywnych doświadczeń. Nasza niechętna postawa to z kolei dowód na przekonanie władz, że nic nie wniesiemy do procesu decyzyjnego oprócz zamieszania. I tak tkwimy od lat w tym błędnym kole. Czy można to zmienić? Gdzie je przerwać? Chyba jednak taką moc sprawczą mają decydenci – tak jak zrobili to w Witnicy. Ale to nie znaczy, że organizacje pozarządowe nie mają w tym swojej roli, jak pokazuje przykład z Katowic. W tym wszystkim jednak chyba najważniejsze jest zachowanie dobrej woli i otwartości, bo najlepsze nawet przepisy prawne, przy złej woli nie okażą się żadnym rozwiązaniem.

Wrażenia opisała Katarzyna Batko-Tołuć. Za wszelkie ewentualne nieścisłości i subiektywne poglądy ponoszę osobistą odpowiedzialność.

Projekt Laboratorium Monitoringu Budżetu czyli Budżet Gminy bez Tajemnic finansowany jest ze środków Unii Europejskiej.