27 listopada 2023 r. odbyła się rozprawa dotycząca udostępnienia imion i nazwisk pracowników Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którym przyznano nagrody w 2017 r. Sprawa przeszła już kilka etapów postępowań, które dwukrotnie dotyczyły uznania, że realizacja naszego pytania wymagałaby przetworzenia informacji. Za pierwszym razem sąd uznał, że minister nie uzasadnił wiarygodnie, że rzeczywiście musi przetworzyć informację. Tym razem WSA w Warszawie przyznał jednak rację ministrowi i oddalił skargę stowarzyszenia.  

Prawie obiecujący wstęp

W lutym 2018 r. zawnioskowaliśmy do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie kilku informacji, w tym kalendarza (spisu spotkań i wydarzeń), księgi wejść i wyjść ministerstwa, rejestru umów, a także: „informacji o przyznanych pracownikom ministerstwa nagrodach w roku 2017, poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody”.

Minister przekazał wszystkie informacje, z wyjątkiem części dotyczącej przyznanych nagród. Stowarzyszenie otrzymało bowiem wykaz obejmujący kwoty nagród przyporządkowane do stanowisk służbowych. Zabrakło natomiast imion i nazwisk pracowniczek i pracowników, gdyż w ocenie organu są to dane wrażliwe, które nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej oraz przepisy o ochronie danych osobowych. 

Ślimacze tempo akcji

Nie zgadzając się z nieudostępnieniem imion i nazwisk osób, którym przyznano nagrody, złożyliśmy skargę na bezczynność do WSA w Warszawie. Sprawa wydawała się prosta do rozstrzygnięcia, ponieważ minister powołał się na ochronę prywatności pracowników, ale nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, która w takiej sytuacji jest obowiązkowa. Na tym etapie chodziło zatem o wyeliminowanie błędów proceduralnych. 

Optymistyczną wersję wydarzeń zweryfikowała jednak rzeczywistość — postępowanie (a raczej jego pierwsza tura) zajęło trzy lata. 

W pierwszej kolejności sprawą zajął się WSA w Warszawie, który co prawda korzystnie dla stowarzyszenia stwierdził bezczynność ministra i przypomniał o konieczności wydania decyzji odmownej, ale jednocześnie wtrącił do uzasadnienia, że tzw. informację publiczną stanowią jedynie informacje o nagrodach przyznanych osobom „z kompetencjami decyzyjnymi”. Przy okazji do uzasadnienia trafił również następujący fragment-sugestia:

W takiej sytuacji przedwczesne byłoby obecnie zajęcie przez Sąd stanowiska (…), czy żądana informacja (…) powinna zostać udostępniona. Zwłaszcza gdy nie ma on wiadomości, czy organ dysponuje stosownymi zestawieniami, a więc żądana informacja wymagałaby przykładowo przetworzenia.

Stowarzyszenie zaskarżyło wspomniany wyrok i, jak się okazało, skargę kasacyjną do NSA złożył również minister. Jego zdaniem informacja o nagrodach wraz z personaliami pracowniczek i pracowników nie stanowi tzw. informacji publicznej, a co za tym idzie, sąd nie powinien zobowiązywać organu do wydawania decyzji odmownej. 

W maju 2021 r. NSA oddalił obie wniesione skargi kasacyjne. Formalnie niekorzystne rozstrzygnięcie sprawy okazało się jednak mieć korzystne dla stowarzyszenia uzasadnienie. Sąd zweryfikował bowiem stanowisko WSA w Warszawie i uznał, że cała wnioskowana informacja o nagrodach stanowi tzw. informację publiczną (niezależnie od tego, kto, jaką funkcję pełni w organie), a ograniczenie dostępu do niej ze względu na ochronę prywatności można rozważać dopiero przy wydawaniu decyzji administracyjnej. 

Przewidywalny zwrot wydarzeń

Chcielibyśmy napisać, że wyrok NSA przesądził sprawę, ale trudno o taki finał, gdy w jego uzasadnieniu pojawił się również następujący fragment:

Oczywiście kwestię przetworzenia informacji w celu realizacji wniosku na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego, należy uznać za przedwczesną, jednak przywołanie tej okoliczności przez Sąd wskazuje na słuszne przewidywanie tego Sądu co do konieczności poczynienia wielu pracochłonnych czynności przez Ministra, który został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku. Świadczy o tym choćby przesłany Stowarzyszeniu wykaz wysokości nagród pracowników ministerstwa (bez podania personaliów), który wynosi 451 pozycji.

Właśnie z tej furtki skorzystał następnie minister. Po wyroku trafiło do nas wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a po odpowiedzi na to wezwanie, decyzja o odmowie udostępnienia informacji ze względu na konieczność przetworzenia informacji. 

W skardze na decyzję oraz piśmie procesowym stowarzyszenia (uzupełniającym argumentację po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę) pokazaliśmy między innymi, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakiego powodu przygotowanie informacji wymaga pracochłonnego procesu, nie przedstawił żadnych wskazówek co do sformułowania wniosku tak, żeby było jasne, które informacje da się wygenerować bez przeszkód, a które nie i dlaczego. Innymi słowy, zdaniem stowarzyszenia minister nie wykazał się jakąkolwiek wolą doprowadzenia do załatwienia sprawy, wygodnie przyjmując, że musi przejrzeć dużą liczbę dokumentów. Nie wykazał się też minimum wysiłku w celu usprawnienia pracy swojego urzędu — ministerstwo nie jest instytucją, do której po raz pierwszy trafił wniosek w sprawie udostępnienia nagród, a skoro istnieje zainteresowanie tymi informacjami, to należałoby doprowadzić do wyeliminowania konieczność odmawiania ich udostępniania z przyczyn czysto organizacyjnych.

I chociaż w naszej ocenie nie zawnioskowaliśmy o informację przetworzoną, to w obszerny sposób uzasadniliśmy także przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego. Przykładowo, na podstawie prowadzonego poradnictwa prawnego wskazaliśmy na konkretne grupy odbiorczyń i odbiorców zainteresowanych informacjami o nagrodach. Zwróciliśmy uwagę na liczbę ogólnodostępnych publikacji na ten temat oraz podaliśmy ich przykłady. Wreszcie pokazaliśmy statystyki odzwierciedlające zainteresowanie tematem nagród w mediach społecznościowych stowarzyszenia, w tym na przykładzie publikacji opisywanego już wyroku NSA.

W marcu 2022 r. WSA w Warszawie uwzględnił naszą skargę i uchylił decyzję Ministra, uzasadniając, że nie wykazał on, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Nie wyjaśnił, jakiego rodzaju dokumenty musiałyby zostać poddane analizie i pod jakim kątem analiza ta miałaby być dokonywana. Sąd wypunktował też, że organ z jednej strony potwierdził możliwość wytworzenia dokumentu przy użyciu oprogramowania komputerowego z poszczególnych rejestrów i ewidencji, z drugiej zaś stwierdził, że istnieje konieczność analizy i segregacji dużej liczby dokumentów. 

Szczęśliwe zakończenie? 

Nic bardziej mylnego, ponieważ WSA w Warszawie nie zobowiązał Ministra do udostępnienia informacji, a jedynie do dokonania wyczerpujących ustaleń co do rzeczywistych możliwości udostępnienia informacji, a w przypadku podtrzymania twierdzenia o konieczności przetworzenia informacji, do ponownego wezwania wnioskodawcy do wykazania interesu. Na tym etapie sąd stwierdził, że nie jest w stanie ocenić sprawy, bo musiałby zrobić to niejako za organ, który nie uzasadnił rzetelnie swojej decyzji. 

Minister ponownie wezwał nas do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a po uzyskanej odpowiedzi ponownie wydał decyzję odmowną ze względu na informację przetworzoną. 

Argumentacja nie różniła się od tej, którą przedstawiano na poprzednim etapie postępowania. Zasadniczo pojawiły się tylko dwie nowe okoliczności. Minister stwierdził, że aby udzielić odpowiedzi na nasze pytanie, należałoby uprzednio przeanalizować dokumenty i dokonać rozstrzygnięć w odniesieniu do każdej z 450 osób, które w 2017 r. posiadały status pracownika ministerstwa, celem wyłonienia osób pełniących funkcje publiczne. Uznał również, że wskazaliśmy, iż żądana informacja jest istotna dla dużego kręgu odbiorców, ale nie wykazaliśmy, w jaki sposób wykorzystamy uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organu. 

W kolejnej skardze na decyzję oraz kolejnym piśmie procesowym stowarzyszenia (uzupełniającym argumentację po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę) odnieśliśmy się obszernie przede wszystkim do dwóch wspomnianych argumentów Ministra. Przykładowo wskazaliśmy, że o przetwarzaniu informacji nie może świadczyć konieczność odnalezienia danych osób, które w 2017 r. posiadały status pracowników ministerstwa. Gdyby organ odpowiedział na wniosek od razu, to nie musiałby przecież poszukiwać składu osobowego sprzed kilku lat. 

Sprzeciwiliśmy się również przerzucaniu odpowiedzialności na wnioskodawców za nienależyte gromadzenie danych przez Ministra, który w czasie trwającego już kilka lat postępowania nie był w stanie wygenerować zestawienia osób pełniących funkcje publiczne (mających związek z pełnieniem funkcji publicznych). Podkreśliliśmy, że takie zestawienie prędzej czy później i tak będzie potrzebne w kontekście zbliżającego się obowiązku zamieszczania danych do rejestru umów, a jeśli nadmiarowym wysiłkiem dla ministra jest określenie, kto w ministerstwie pełni funkcje publiczne, to właściwie każdy wniosek skierowany do tego podmiotu może być informacją przetworzoną. Mowa przecież o jednej z podstawowych informacji o pracownikach ministerstwa.    

Poszerzyliśmy również argumentację dotyczącą interesu stowarzyszenia, wyjaśniając jednocześnie, że z oczywistych powodów stowarzyszenie nie jest w stanie ani samodzielnie doprowadzić do zmiany organizacji pracy w instytucji publicznej, ani zmienić prawa. Nie oznacza to jednak, że nie może podjąć działań w granicach dostępnych narzędzi, czyli choćby lobbować za wprowadzeniem zmian prawnych, publikować raporty, rozpowszechniać wiedzę, czy korzystać ze środków prawnych takich, jak wnioski, skargi i petycje. Biorąc jednak pod uwagę opór związany z ujawnianiem informacji o wynagradzaniu pracowników instytucji publicznych, na obecnym etapie szczególnie istotnym interesem publicznym jest już samo dostarczanie rzetelnej informacji do debaty publicznej. Dopiero zapewnienie transparentności wydatków na ten cel pokaże, czy i jakie zmiany są konieczne. 

Już wiemy, że na razie się nie dowiemy

Po upływie 5 lat i 9 miesięcy od złożenia wniosku w sprawie wydano kolejny wyrok. Na rozprawie, która odbyła się 27 listopada 2023 r. WSA w Warszawie oddalił naszą skargę.

Podczas rozprawy reprezentujący nas r.pr. Adam Kuczyński zwrócił uwagę na kilka kwestii. Powołał się na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie wydany w innej sprawie stowarzyszenia, w którym Sąd stwierdził, że jako organizacja pełniąca ważne funkcje społeczne, mamy szczególnie istotny interes publiczny w uzyskiwaniu informacji (w tej sprawie chodziło o Totalizator Sportowy Sp. z o.o.). Podkreślił również, że gdyby minister zaczął proces przygotowania informacji kilka lat wcześniej, to nie zaszłaby konieczność sięgania po archiwalne informacje. Końcowo wskazał, że przez cały okres postępowania w tej sprawie minister nie był w stanie wyjaśnić, na ile wnioskowaną informację można wyodrębnić z posiadanych systemów elektronicznych.

W ustnym uzasadnieniu wyroku sędzia sprawozdawca wyjaśniła, że sąd nie podziela argumentacji przedstawionej we wspomnianym przez pełnomocnika wyroku, a sędzia zasiadający w składzie orzekającym w obu sprawach złożył do tego wyroku zdanie odrębne. Przyjęcie, że tylko niektóre organizacje miałyby szczególnie istotny interes publiczny wyłącznie ze względu na zakres działalności statutowej, powodowałoby, że inne stowarzyszenia, które również mogą korzystać z dostępu do informacji, byłyby traktowane odmiennie. 

Dalej uznano, że minister przedstawił przekonującą argumentację, która świadczy o tym, że stowarzyszenie wnioskowało o informację przetworzoną, jako że przygotowanie informacji wymagałoby przejrzenia ponad 400 umów pracowniczych. Sąd uznał, że stowarzyszenie nie wykazało interesu publicznego, a z naszej argumentacji wynika wręcz, że chcemy uzyskać informacje w celu prowadzenia własnej działalności. 

Wystąpiliśmy o pisemne uzasadnienie wyroku.  

Chronologia wydarzeń 

Dla osób zainteresowanych szczegółami sprawy, poniżej zamieszczamy skrót wydarzeń wraz z odesłaniem do odpowiednich dokumentów:

1. Styczeń 2018 r. –  Wniosek o udostępnienie informacji
2. Marzec 2018 r. – Częściowe udostępnienie informacji
3. Maj 2018 r. – Skarga na bezczynność 
4. Listopad 2018 r. – Wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 331/18
5. Grudzień 2018 r. – Skarga kasacyjna stowarzyszenia oraz skarga kasacyjna organu
6. Maj 2021 r. – Wyrok NSA o sygn. akt III OSK 930/21
7. Sierpień 2021 r. – Wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, odpowiedź na to wezwanie i decyzja odmowie udostępnienia informacji
8. Wrzesień 2021 r. – Skarga na decyzję 
9. Październik 2021 r. – Odpowiedź na skargę
10. Luty 2022 r. – Pismo procesowe stowarzyszenia
11. Maj 2022 r. – Wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 3423/21
12. Lipiec 2022 r. Wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i odpowiedź na to wezwanie
13. Sierpień 2022 r. – Decyzja o odmowie udostępnienia informacji oraz skarga na decyzję
14. Marzec 2023 r. – Przypomnienie o konieczności przekazania skargi do sądu
15. Kwiecień 2023 r. – Odpowiedź na skargę
16. Maj 2023 r. – Pismo procesowe stowarzyszenia 
17. Listopad 2023 r. Rozprawa w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 667/23