Metody mierzenia jakości prawa do informacji

O problemach z realizowaniem wniosków o udostępnienie informacji można powiedzieć wiele. Nie brakuje przykładów pokazujących błędy systemowe, mniejsze lub większe ułomności prawa oraz bolączki związane z nastawieniem władz do jawności. Czy krajowe przepisy o dostępie do informacji publicznej są naprawdę złe? Czy istnieją sposoby na to, żeby ocenić prawo do informacji i porównać je do praw innych państw? Kto powinien wybierać kryteria oceny prawa, żeby była ona wiarygodna? Okazuje się, że takie metody mierzenia przepisów oraz działania prawa do informacji istnieją, a na świecie powstaje ich coraz więcej.

Cele Zrównoważonego Rozwoju, UNESCO i prawo do informacji

Wysiłki państw należących do ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju trwają od lat. Po Projekcie Milenijnym i związanymi z nim Milenijnymi Celami Rozwoju, rezolucją z 2015 r. w ONZ przyjęto Agendę na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030. Od tego momentu państwa starają się osiągnąć 17. Celów Zrównoważonego Rozwoju (ang. Sustainable Development Goals, SDGs), w tym Cel 16. i powiązane z nim zadania, spośród których 10. odnosi się wprost do prawa do informacji:

Zapewnić powszechny dostęp do informacji oraz chronić podstawowe wolności, zgodnie z krajową legislacją i międzynarodowymi porozumieniami.

Poza wyznaczeniem SDGs oraz przypisanych im zadań, ONZ opracowała również zestaw wskaźników umożliwiających ocenę postępów w realizacji Agendy. Na uwagę zasługuje wskaźnik 16.10.2:

Liczba państw, które przyjmują i wdrażają konstytucyjne, ustawowe i/lub polityczne gwarancje powszechnego dostępu do informacji.

W tym miejscu rozpoczyna się rola UNESCO, jako że właśnie ta organizacja ma monitorować postępy w realizacji wspomnianego już wskaźnika 16.10.2. Służy temu metodologia polegająca na przeprowadzaniu corocznej, dobrowolnej ankiety kierowanej do państw oraz instytucji publicznych. W jednym z dwóch kwestionariuszy znajduje się 8 pytań, w tym m.in. o to, czy w kraju są gromadzone dane na temat liczby złożonych wniosków o udostępnienie informacji oraz liczby wniesionych odwołań (skarg). Wyniki są oceniane i publikowane w raportach UNESCO^[1], ale mogą też zostać wykorzystane w raportach Sekretarza Generalnego ONZ dotyczących realizowania wszystkich SDGs^[2].

UNESCO przeprowadziło pierwszą ankietę pilotażową w 2019 r., a co rok wzrasta liczba państw, które biorą w niej udział. W 2022 r. ankietę wypełniły 123 państwa^[3], ale wśród nich nie znalazła się Polska^[4]. Nasz kraj zapowiedział natomiast udział w dobrowolnym przeglądzie postępów w realizacji SDGs podczas Forum Wysokiego Szczebla na temat Zrównoważonego Rozwoju w 2023 r. (ang. Voluntary National Reviews)^[5].

Mimo że ankiety UNESCO są nieobowiązkowe, to warto śledzić ich wyniki. Z raportów możemy dowiedzieć się przykładowo, ile państw wprowadziło przepisy poświęcone dostępowi do informacji, ile z nich posiada wyspecjalizowaną instytucję nadzorującą prawo do informacji, kto powołuje taką instytucję i jakie przysługują jej kompetencje oraz czy państwa wyznaczają urzędników odpowiedzialnych za realizację prawa do informacji w poszczególnych organach. W raportach opisywane są również dobre praktyki związane choćby z proaktywnym udostępnianiem informacji w okresie trwania COVID-19.

Prace UNESCO stanowią więc istotny punkt odniesienia. Nie dość, że pokazują, jak prawo do informacji jest regulowane w innych państwach, to dodatkowo pytania zawarte w opracowanych ankietach nie znalazły się w nich bez przyczyny – pokazują, jaki jest pożądany model prawa do informacji oraz po jakie kryteria należy sięgać, dokonując przeglądu i oceny jakości tego prawa^[6]. To ważne również dlatego, że poza wskaźnikami wyznaczonymi przez ONZ, każdy kraj może ustalać własne priorytety zrównoważonego rozwoju^[7], a wydaje się, że prawo do informacji nie zostało w nich uwzględnione.

UNESCO, Powszechny Okresowy Przegląd Praw Człowieka i… prawo do informacji

Wyniki ankiet UNESCO okazują się przydatne także w mechanizmach służących ocenie przestrzegania praw człowieka w krajach ONZ. Aktualnie trwa 4. cykl procesu Powszechnego Okresowego Przeglądu Praw Człowieka (ang. Universal Periodic Review, UPR)^[8], w którym państwa przedstawiają sobie wzajemnie rekomendacje dotyczące odpowiedniego gwarantowania wolności i praw. Po zakończeniu kilkuletniego cyklu kraje raportują w jaki sposób wdrożyły poszczególne rekomendacje.

W przypadku Polski prawo do informacji nie wybrzmiało jak dotąd w licznych rekomendacjach. Sytuacja ta może się jednak zmienić po obecnym przeglądzie, któremu kraj zostanie poddany 15 listopada 2022 r. (transmisję z przeglądu Polski można oglądać na żywo tutaj). O ile w raporcie krajowym złożonym przez nasz rząd nie ma mowy o prawie do informacji, o tyle pojawiło się ono we wkładach zgłaszanych przez organizacje społeczne^[9], a także we wkładzie przygotowanym przez UNESCO^[10]. W przeglądzie państwa bierze się natomiast pod uwagę informacje ze wszystkich stron, tj. z dokumentów przedstawianych przez rząd, ale i tych składanych przez inne instytucje i organizacje.

UNESCO zaproponowało dwie rekomendacje. Pierwsza z nich dotyczy zachęcenia Polski do współpracy, czyli wypełniania ankiet dotyczących prawa do informacji. Druga rekomendacja odnosi się do powołania w Polsce niezależnego organu, którego zadaniem byłoby wdrażanie prawa dostępu do informacji w zgodzie ze standardami prawa międzynarodowego.

Skąd wzięła się druga z wymienionych rekomendacji? Prawdopodobnie chodzi właśnie o dążenie do spełnienia standardów międzynarodowych. Z raportów UNESCO wynika, że ramy prawa do informacji w państwach posiadających wyspecjalizowaną instytucję nadzorującą wypadają lepiej niż te, które nie wyznaczyły podobnych organów. Instytucja nadzorująca może przykładowo sporządzać raporty na temat prawa do informacji, czy organizować szkolenia z zakresu dostępu do informacji dla organów odpowiadających na wnioski.

UNESCO dostrzegło też głosy organizacji społecznych, mówiących o ryzyku dalszego ograniczania prawa do informacji na skutek wniosku Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z wkładu UNESCO wynika wprost, że ,,prawo dostępu do informacji publicznej nie jest wystarczająco wdrażane w praktyce’’.

Na tę chwilę nie da się przesądzić, czy w ostatecznych rekomendacjach dla Polski pojawi się prawo do informacji. Istotna jest jednak już sama okoliczność, że działają instytucje międzynarodowe, które przypatrują się naszym przepisom i praktyce, zauważają istniejące problemy oraz pokazują możliwe kierunki zmian.

RTI Rating, RTI Evaluation, FOIANet – rankingi prawa do informacji

Nawet jeśli nie istnieje prawo idealne, to w przypadku przepisów o dostępie do informacji już w 2011 r. wyznaczono uniwersalne standardy, po które można sięgnąć i dążyć do ich spełnienia. Mowa o RTI Rating, który stworzyły dwie organizacje – Access Info Europe i Centre for Law and Democracy. Metoda zakłada porównanie i ocenę przepisów o dostępie do informacji państw z całego świata (aktualnie 136. państw) według 7. kategorii i 61. wskaźników. Oceniane prawo może uzyskać maksymalnie 150 punktów. Jak na razie najlepszy wynik osiągnął Afganistan i jego prawo, które zdobyło 139 punktów. Polska znajduje się na 77. pozycji, a nasze prawo zdobyło 79 punktów. Najlepiej wypadamy w kategorii zasięgu prawa do informacji, za to najgorzej wyglądają przepisy określające sankcje oraz środki promujące prawo.

Opisanie pełnego standardu prawa do informacji wymagałoby odniesienia się osobno do każdego ze wskaźników. W tym miejscu warto jednak wyjąć choćby kilka przykładów z różnych kategorii, pokazujących jak przekrojowo zostały potraktowane regulacje poświęcone jawności. I tak w RTI Rating ocenie podlegają przepisy podkreślające korzyści płynące z prawa do informacji (wskaźnik 3.), wskazujące, że wnioskodawcy mają prawo dostępu zarówno do informacji, jak i dokumentów (wskaźnik 6.), a prawo do informacji ma zastosowanie do podmiotów prywatnych, które wykonują zadanie publiczne oraz do tych, które otrzymują środki publiczne (wskaźnik 12.), przepisy przewidujące, że urzędnicy są zobowiązani do udzielania pomocy wnioskodawcom przy formułowaniu wniosków, które okazały się niejasne (wskaźnik 16.) oraz wskazujące, że w razie konfliktu przepisy prawa do informacji przeważają nad innymi przepisami przewidującymi tajemnice (wskaźnik 28.), a także przepisy przewidujące, że istnieje system rozwiązywania problemu polegającego na regularnym nieudostępnianiu informacji przez instytucję publiczną (wskaźnik 51.). W kategorii środków promujących prawo do informacji znalazły się m.in. obowiązkowe programy szkoleniowe (wskaźnik 59.) oraz coroczne raporty (wskaźnik 60. i 61.).

Ranking można przeszukiwać w ułożeniu według całkowitej liczby zdobytych punktów, wybierając interesującą kategorię, wskaźnik, a nawet ściągając dokument źródłowy – akt prawny regulujący prawo do informacji w danym kraju (zwykle w wersji w języku angielskim). Trzeba jednak zaznaczyć, że RTI Rating mierzy przepisy prawa, a nie ich realizację. Już w opisie metodologii zaznaczono, że w niektórych przypadkach nawet silne prawo nie zadziała, jeśli nie zostanie odpowiednio wdrożone.

Ocenę efektów przyjętego prawa objęły dwie inne metodologie. Pierwsza z nich, RTI Evaluation, powstała w 2019 r. i jak na razie została zastosowana w Pakistanie oraz Afganistanie. Przypadek Afganistanu jest zresztą ciekawy i warto zatrzymać się przy nim na moment, jako że pokazuje jak istotny jest przegląd nie tylko przepisów prawa, ale i praktyki ich funkcjonowania. Pod względem prawnych uregulowań dostępu do informacji, kraj znalazł się na 1. miejscu w RTI Rating. Ocena wdrażania tego prawa w ramach RTI Evaluation wypadła jednak o wiele gorzej, osiągając jedynie wynik przeciętny.

Metodologia przyjęta w RTI Evaluation jest obszerna, ale najogólniej rzecz biorąc skupia się na środkach instytucjonalnych podejmowanych na poziomie krajowym i na poziomie poszczególnych instytucji publicznych oraz na proaktywnym udostępnianiu informacji, a także udostępnianiu informacji na wniosek. Oceny końcowe zostały podzielone na poszczególne kolory (zielony, żółty, czerwony). Użycie wspomnianej metody wydaje się jednak wyzwaniem, ponieważ wiele jej punktów odnosi się do działań podejmowanych przez organ nadzoru nad prawem do informacji, podczas gdy w Polsce prawem do informacji zajmują się jedynie sądy administracyjne, które nie dokonują jego przeglądu, a rozpoznają konkretne sprawy wynikające ze złożonych skarg.

Nieco łatwiejsza metodologia mierząca implementację prawa do informacji została opracowana kilka lat temu przez Freedom of Information Advocates Network. Metoda FOIANet zakłada wybór 5-10 instytucji publicznych, a następnie ich ocenę w kilku podstawowych obszarach – proaktywnego udostępniania informacji, stosowanych środków instytucjonalnych służących wdrażaniu przepisów oraz prawidłowości odpowiadania na wnioski o udostępnienie informacji. Podobnie jak przy RTI Evaluation, wyniki polegają na przedstawieniu uśrednionej oceny w kolorze zielonym, żółtym albo czerwonym.

Na świecie istnieją więc sposoby na dokonanie solidnego przeglądu prawa do informacji. W Polsce brakuje natomiast instytucji, która miałaby o to zadbać oraz która mogłaby gromadzić w tym celu podstawowe dane. Co prawda sądy administracyjne publikują sprawozdania i statystyki wpływających spraw, ale mowa w nich o informacjach dotyczących orzecznictwa wynikającego z konkretnych postępowań, a nie o szerszej diagnozie prawa do informacji.

Prawa modelowe – inspiracje

Wzorce dla uregulowania prawa do informacji nie ograniczają się do wybranych metodologii. Na świecie powstały również prawa modelowe. I chociaż nie są one dedykowane państwom Europy, a Afryki i Ameryki, to mogą posłużyć jako kolejny punkt odniesienia. Przykładem niech będzie jeden z ciekawych przepisów z the African Model Law, którego wprowadzenie mogłoby przydać się również w naszym kraju. Chodzi o przepis oznaczony punktem 6., nakładający na instytucje odpowiadające na wnioski obowiązek tworzenia, zachowywania, porządkowania i utrzymywania informacji w sposób ułatwiający prawo dostępu do informacji, m.in. poprzez systematyczną organizację informacji tak, żeby była ona łatwa i szybka do odnalezienia, a także poprzez przechowywanie informacji w dobrym stanie i w taki sposób, żeby zabezpieczyć jej zawartość.

Prawa modelowe zostały zresztą poddane ocenie w RTI Rating uzyskując wysokie noty, a liczne nawiązania do nich można znaleźć w ogólnodostępnym kursie internetowym poświęconym prawu do informacji, które zorganizowało Centre for Law and Democracy i UNESCO (kurs jest dostępny w języku angielskim)^[11]. Podczas poszczególnych modułów tematycznych odniesiono się m.in. do modelowych uregulowań definicji informacji, czy zasad proaktywnego udostępniania informacji. Osobom chcącym dowiedzieć się więcej o tym, jak może wyglądać dobre prawo do informacji, polecamy rozpoczęcie poszukiwań właśnie od udziału we wspomnianym kursie.

————————————————————–

^[1]To recovery and beyond: 2021 UNESCO report on public access to information (SDG 16.10.2.).

^[2] The Sustainable Development Goals Report 2022.

^[3] Raport UNESCO z 2022 r. nie został jeszcze opublikowany, ale został przedstawiony podczas sesji Międzyrządowej Rady Międzynarodowego Programu Rozwoju Komunikacji.

^[4] Co wynika z wkładu UNESCO przekazanego w ramach Powszechnego Okresowego Przeglądu Praw Człowieka. Official OHCHR documents, Civil society and other submissions, UNESCO.

^[5] Voluntary National Reviews 2023.

^[6] Wszystkie pytania ankietowe wraz z wyjaśnieniami znajdują się na stronie internetowej UNESCO:

UNESCO Survey on Public Access to Information (SDG Indicator 16.10.2)

UNESCO 2020 Survey on Public Access to Information (SDG Indicator 16.10.2) PART B: Institutional Questionnaire

^[7] 2. Czym jest zestaw wskaźników monitorujących priorytety krajowe?

^[8] Podstawowe informacje o procesie UPR.

^[9] Wszystkie wkłady organizacji można znaleźć na stronie organizacji UPR Info, O wkładzie Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska i dalszych stanowiskach pisaliśmy na naszej stronie: “Dokument wewnętrzny”, zniesławienie, brak konsultacji – o (nie)przestrzeganiu praw człowieka w Polsce, Po presesji w Genewie – o stanie prawa do informacji w Polsce.