Pandemia Covid-19 spowodowała przeniesienie spotkań ze strefy fizycznej do wirtualnej. Dotyczyło to także spotkań organizowanych przez organy władzy publicznej, także tych mających umocowanie konstytucyjne.

Mamy tu na myśli spotkania kolegialnych organów władzy, o których mówi Artykuł 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Stanowią one, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, włącznie z uzyskiwaniem informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W kontekście spotkań najistotniejsze jest jednak, że prawo to obejmuje nie tylko dostęp do dokumentów, ale też wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Wyzwanie związane z tym, jak realizować wartości konstytucyjne, a jednocześnie chronić zdrowie w czasie pandemii, dotyczyło zatem spotkań Sejmu i Senatu, a także tysięcy polskich gmin, rad powiatów czy sejmików województw.

Jak zawsze w takim wypadku, powstały pytania o ochronę praw i wolności. Skoro bowiem spotkanie wirtualne miałoby być odpowiednikiem fizycznego, to wszystkie prawa i wolności przysługujące każdej osobie w sferze fizycznej winny być realizowane także online. Czy jednak w wyniku szybkich i nieco chaotycznych zmian o to zadbano?

Odpowiedź jest dość oczywista. Tysiące podmiotów, które nagle musiały zmienić swój sposób działania, podejmowało wyzwanie tak, jak umiało – bądź nie umiało.  Jak wynika z doświadczenia osób zgłaszających się do Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, prawa i wolności pierwsze padły ofiarą wirtualnych spotkań. Brakowało bowiem odpowiedniego oprogramowania, umiejętności i zrozumienia powagi tematu. Czasem zapewne wykorzystywano sytuację do uniknięcia obecności obywateli na posiedzeniach kolegialnych organów.

Jednocześnie w wielu organach dostrzeżono konieczność zapewnienia realizacji prawa obywateli do uczestniczenia w posiedzeniach rad gmin. I choć sytuacja zaczęła się poprawiać, to niepokojące stało się jej normalizowanie. Do momentu przygotowania niniejszego tekstu wciąż nie jest nawet pewne, czy spotkania wirtualne są zgodne z Konstytucją. Tymczasem, pomimo pojawienia się szczepionek i powrotu życia społecznego na wiosnę 2022 roku, w wielu samorządach sesje rad nadal odbywały się online. Umożliwiały to przepisy związane z pandemią, które obowiązywały jesienią i zimą 2022 roku, i wciąż w dużej mierze obowiązują, ale – jak opisujemy niżej – budzą one wątpliwości.

Dlaczego mogą powstać wątpliwości konstytucyjne? Otóż nie jest jasne, czy zdalne uczestnictwo jest tym samym, co “wstęp” na posiedzenia kolegialnych organów władzy – a ograniczenie prawa wstępu może zostać wprowadzone tylko w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego. Fizyczna obecność mieszkańców czy mediów na sesji rady gminy jest zupełnie czymś innym niż zasiadanie jako widownia przed komputerem. Związane jest to z atmosferą – możliwością pozostania z radnymi w kontakcie, dawaniem wsparcia radnym opozycyjnym. I choć są to argumenty prawie psychologiczne, takie dokładnie padały w rozmowach nieformalnych. Dzwonił do nas na przykład dziennikarz, który podkreślał, jak duże znaczenie dla kilku radnych opozycji, którzy zadają pytania burmistrzowi, ma obecność publiczności. Z kolei wójt jednej z gmin, która nigdy nie przeszła na tryb zdalny, podkreślała, że nie wyobraża sobie możliwości, by mieszkańcy protestowali podczas sesji mającej miejsce online. Jest wiele społecznych sytuacji, które nie wydarzą się online, dlatego naszym zdaniem – nawet jeśli sesje zdalne są zgodne z Konstytucją – podstawowym trybem spotkań powinien być tryb stacjonarny.

Co jednak zrobić z faktem, że sesje zdalne występują w praktyce działania samorządów? O tym właśnie jest niniejsze opracowanie. Skupiamy się w nim na sesjach rad gmin, gdyż uczestniczenie w nich jest najpowszechniejszym doświadczeniem mieszkańców naszego kraju.

Kontekst prawny

Kiedy zaczęła się pandemia koronawirusa, nie obowiązywały żadne przepisy regulujące prowadzenie sesji rad gminy w trybie zdalnym. Z braku odpowiednich przepisów gminy, działając “wyprzedzająco”, same zaczęły wprowadzać praktykę sesji online, bez publiczności, z transmisją obrad jako substytutem wstępu na sesję. Zwykle dokonywało się to poprzez zarządzenie przewodniczącego rady gminy, który organizuje jej posiedzenia zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gminy powoływały się też na § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii dotyczący zakazu organizowania zgromadzeń (w rozumieniu Prawa o zgromadzeniach), a także na polecenia wydawane gminom przez premiera/wojewodę na podstawie przepisów tzw. pierwszej ustawy w sprawie koronawirusa.

Już 20 marca 2020 r. przygotowaliśmy opinię, w której wskazywaliśmy, że ograniczenie prawa wstępu na posiedzenia rady jest niemożliwe na podstawie decyzji przewodniczącego rady. Możliwe byłoby to jedynie w przypadku wprowadzeniu stanu wyjątkowego, o którym mowa w art. 228 ust. 1 i n. Konstytucji RP oraz w przepisach ustawy o stanie wyjątkowym, a przepisy z marca 2020 r. nie przewidywały możliwości prowadzenia sesji online.

31 marca 2020 r. doszło do nowelizacji ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i w jej ramach dodano przepis art. 15zzx. Zgodnie z treścią art. 15zzx ust. 1 ww. ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii m.in. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i przeprowadzać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Tym samym pojawiła się podstawa prawna do prowadzenia sesji online. Nie rozwiązała ona jednak problemów, które podnosiliśmy w naszej opinii, a związanych z ograniczaniem prawa człowieka do informacji, gwarantowanego przez art. 61, gdyż niezgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 233 Konstytucji RP nie wprowadzono równocześnie stanu nadzwyczajnego.

Sama treść przepisu i jego umiejscowienie także budziło wątpliwości. Nie doszło bowiem do zmiany ustawy o samorządzie gminnym (ani odpowiadających jej ustaw regulujących funkcjonowanie innych szczebli samorządu terytorialnego). Ustawodawca nie uregulował też kwestii sesji “nie-stacjonarnych” w szerszym zakresie. Przepisy nie regulowały, jakimi przesłankami powinien kierować się przewodniczący rady gminy, podejmując decyzję o przejściu w tryb zdalny ani w jaki sposób należy takie sesje prowadzić. Przepis nie przewidywał także obowiązku zmiany statutu, więc istniało ryzyko, że sesje będą odbywać się na podstawie niedostosowanych przepisów prawa lokalnego.

Uprawnienia przewodniczącego w zakresie sesji rad gminy zmieniły się wraz z dniem 10 listopada 2022 r. Wtedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, które przeniosły uprawnienie o decydowanie o zdalnym trybie obradowania na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę).

Stan zagrożenia epidemicznego został przedłużony do końca października 2022 roku, a następnie do końca grudnia 2022 roku i dalej, do kwietnia 2023 r.; tym samym obrady online dalej są dopuszczalne. Pomimo upływu czasu, zastrzeżenia co do prawidłowości stanu prawnego – zarówno pod względem zgodności z Konstytucją, jak i tego, na ile obowiązujące przepisy są kompletne i racjonalne – pozostają. Można też spodziewać się podobnej sytuacji w przyszłości. Niniejszy tekst ma wesprzeć powstawanie rozwiązań poprawnych pod względem prawnym i chroniących prawo do informacji. 

Praktyczne doświadczenia i problemy

Przejście w tryb zdalny jest problemem nie tylko prawnym, lecz także czysto praktycznym. Pierwszym wyzwaniem jest sam wybór – prowadzić sesje online czy też korespondencyjnie. A może tradycyjnie, tylko z przeniesieniem do większej sali. Co więcej, przeprowadzenie sesji online wymaga dostępu do sprzętu i odpowiedniego oprogramowania, a także odpowiedniego wyszkolenia radnych (z których część może mieć niewielkie umiejętności techniczne lub w ogóle nie korzystać z komputera).

Prowadzenie obrad z wykorzystaniem środków porozumiewania na odległość jest problematyczne pod względem możliwości zapewnienia mieszkańcom wzięcia w nich udziału, a także zabrania głosu – na poziomie podobnym do sesji tradycyjnych. Do tego dochodzą problemy polegające na braku odpowiedniej informacji o tym, jak będą prowadzone sesje i w jaki sposób można wziąć w nich udział.

Gminy różnie radziły sobie z tymi wyzwaniami, szczególnie wiosną i latem 2020 r.  – przechodzenie w tryb zdalny okazało się procesem niejednolitym, generującym konflikty i sprzeczne wykładnie przepisów prawa.

O ile jednak sytuacja pandemii była zaskoczeniem, a popełnianie błędów przy zapewnianiu realizacji konstytucyjnych praw było nieuniknione, o tyle trudno zaakceptować taką sytuację po dwóch latach doświadczeń i przy świadomości czekających nas kolejnych kryzysów. Dlatego postanowiliśmy przyjrzeć się sytuacji na wiosnę 2022 roku.

Wysłaliśmy 350 wniosków o udostępnienie informacji publicznej do gmin w Polsce. Odpowiedziało nam 269 z nich. Wyniki nie są reprezentatywne, ale dają obraz zróżnicowanej rzeczywistości. Nasze pytania dotyczyły doświadczenia sesji rady gminy w czasie pandemii – tego, w jakim trybie były prowadzone, i w jaki sposób gmina zapewniła mieszkańcom możliwość udziału w sesji. Okazuje się, że mniej niż 10 gmin spośród przepytanych odpowiednio zmieniło statut, choć blisko 140 prowadziło obrady w trybie zdalnym.

Pouczające było też bardziej szczegółowe zbadanie doświadczeń i perspektyw konkretnych gmin, z których przedstawicielami przeprowadziliśmy wywiady.

Gmina Komprachcice może służyć jako przykład udanej adaptacji do nowych warunków. Mimo że gmina ta należy do grupy najbiedniejszych w Polsce, już w maju 2020 roku z sukcesem wprowadziła obrady online, dostępne dla publiczności i zapowiadane z wyprzedzeniem w BIP. Gmina korzystała przy tym z dobrej infrastruktury i dostępności Internetu światłowodowego. Dzięki przeszkoleniu radnych i zapewnieniu im odpowiedniego sprzętu, a także wykorzystaniu darmowego oprogramowania do streamingu, obrady online z możliwością “wstępu” były możliwe szybko. Dla mieszkańców, którzy nie posiadają komputera bądź nie są w stanie się nim posługiwać, przewidziano stanowisko w budynku urzędu, wraz z zapewnioną obsługą techniczną.  Na decyzję o przejściu na tryb online zadecydowały także względu praktyczne – w tym przypadku niedostępność odpowiednio dużej i właściwie nagłośnionej sali, w której można by przeprowadzić obrady z widownią i zgodne z obostrzeniami dotyczącymi dystansu. Ze względu na brak miejsca, w Komprachcicach sesje dalej są prowadzone online.

Zaznajomienie z nowymi technologiami pozwoliło na udane przejście na tryb zdalny także w Szczecinie, który z kolei stanowi jedną z najbogatszych gmin (miast na prawach powiatu).  Szczecin posługiwał się elektronicznymi dokumentami jeszcze przed pandemią i radni byli zaznajomieni z procedurami; mieli także do dyspozycji komputery z dostępem do Internetu. W gminie był też zainstalowany serwer FTP. Wysoki stopień informatyzacji i korzystanie z elektronicznego obiegu dokumentów pozwoliło na stosunkowo łatwe przejście do obradowania w trybie zdalnym. Dzięki temu Szczecin mógł tak obradować już 9 kwietnia 2020 r., jako jedna z pierwszych gmin w Polsce. Obywatele mogą wziąć udział w obradach prowadzonych zdalnie – zarówno w sesjach rady miasta, jak i posiedzeniach komisji, które są nagrywane i transmitowane na YouTube. Na wiosnę 2022 roku Szczecin wrócił do obradowania w trybie stacjonarnym, ale pandemiczne doświadczenia tej gminy pokazują, że możliwe jest osiągnięcie odporności na kryzysy, które pozwoli gminie na sprawne funkcjonowanie nawet w czasach ograniczeń przemieszczania się.

Inny przypadek stanowi gmina Mała Wieś, gdzie sesje w czasie pandemii były przeprowadzane stacjonarnie. Gmina zapewniła bezpieczeństwo sanitarne poprzez prowadzenie sesji bez obecności publiczności, sołtysów oraz innych gości – nie wprowadziła jednak żadnych rozwiązań, które zrównoważyłyby takie ograniczenie jawności działania rady. Wywiady, które przeprowadziliśmy, dają sprzeczny obraz tego, na ile takie rozwiązanie budziło sprzeciw mieszkańców. Wiemy jednak, że doszło do złożenia przynajmniej jednej skargi przez mieszkańca na odmowę wstępu na posiedzenie rady (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/21; skarga została odrzucona ze względu na uchybienie terminu). Bez wątpienia jednak jawność funkcjonowania rady gminy została na czas pandemii drastycznie ograniczona. Jedynym sposobem, aby obywatele mogli jakkolwiek uczestniczyć w sesjach bez publiczności, było przekazywanie pytań do radnych za pośrednictwem przewodniczącego rady gminy. O ile taka praktyka jest lepsza niż brak jakiejkolwiek łączności między mieszkańcami a radnymi, to jednak nie stanowi wystarczającego zamiennika dla obecności publiczności na sesji wraz z możliwością (za zgodą przewodniczącego) zabrania głosu i zadawania pytań. Na wiosnę 2022 roku rada gminy Mała Wieś obradowała stacjonarnie, a obrady były już otwarte dla publiczności. Gmina Mała Wieś nie podjęła jednak wystarczających działań w celu zagwarantowania jawności obrad rady w czasie pandemii. Istnieje więc ryzyko, że w razie przyszłego kryzysu (np. powiązanego z kryzysem energetycznym, bądź uchodźczym w związku z wojną w Ukrainie) dostęp do sesji rad gminy zostanie ograniczony dla obywateli.

Niejednolitość doświadczeń ujawnia brak wytycznych i wskazówek dla gmin. Niejasne jest, jak interpretować przepisy, a także jakie działania podejmować, aby funkcjonowanie rady gminy w czasie kryzysu odbywało się możliwie najmniejszym kosztem dla jawności.

Rekomendacje Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska

Na podstawie wyników naszego wniosku o informację publiczną, wywiadów z przedstawicielami i przedstawicielkami gmin – oraz analizy doniesień medialnych, przygotowaliśmy rekomendacje, które poddaliśmy w lipcu 2022 roku krytycznej dyskusji z aktywistami i przedstawicielami samorządów, w tym przedstawicielami Związku Powiatów Polskich oraz Związku Gmin Wiejskich RP. Nasze rekomendacje są kierowane zarówno do ustawodawcy, jak i do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Jako że sesje zdalne budzą wątpliwości konstytucjonalistów, przyjęliśmy, że nasze rekomendacje mają charakter warunkowy: tylko przy przyjęciu, że sesje zdalne są zgodne z Konstytucją, można proponować rozwiązania, które mają na celu wprowadzenie ich w sposób możliwie najbardziej “projawnościowy”. Zarazem, bezproduktywne jest ich kategoryczne odrzucenie, biorąc pod uwagę fakt, jak powszechną stanowią już praktykę.

Rekomendacje dla ustawodawcy:

• zawarcie przepisów dot. trybu zdalnego sesji w ustawie o samorządzie gminnym;
• uregulowanie, jakie są dopuszczalne formy sesji z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość;
• usunięcie trybu korespondencyjnego jako dopuszczalnego zamiennika sesji zdalnych;
• wprowadzenie enumeratywnego katalogu przypadków, w których dopuszczalne jest zarządzenie przez przewodniczącego sesji zdalnych (także poza stanem epidemii/stanem zagrożenia epidemicznego)[1];
• uregulowanie standardu transmisji i wymogów trybu zdalnego sesji;
• wprowadzenie wymogu uregulowania szczegółowych kwestii proceduralnych związanych z przechodzeniem na tryb zdalny, a także informowaniem o przejściu w trybu zdalny, na poziomie statutu;
• ujednolicenie standardu oprogramowania wykorzystywanego do prowadzenia sesji w trybie zdalnym;
• wprowadzenie wymogu transmisji i nagrywania komisji rady gminy.

Rekomendacje dla samorządów:

• sesje w trybie stacjonarnym muszą odbywać się z publicznością; w sytuacjach obostrzeń związanych z zachowywaniem dystansu powinny odbywać się w odpowiednio dużych pomieszczeniach z nagłośnieniem, tak aby możliwe było prowadzenie obrad z udziałem publiczności;
• sesje w innym trybie powinny być dopuszczalne tylko wtedy, gdy zachowanie standardów jawności jest niemożliwie w trybie stacjonarnym;
• przejście w tryb zdalny powinno zostać poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami, a jeśli nie będzie to możliwe bądź celowe, to z samymi radnymi;
• zmiana statutów, polegająca na uregulowaniu aspektów proceduralnych i technicznych przechodzenia w tryb zdalny, w tym procedura konsultacji i informowania mieszkańców o przejściu w ten tryb;
• wykorzystywanie elektronicznego obiegu dokumentów w celu uodpornienia rady na kryzysy i usprawnienia jej funkcjonowania, a także łatwego udostępnienia wykorzystywanych przez radę dokumentów;
• używanie oprogramowania, które pozwala na dopuszczenie widowni, w tym na dopuszczanie widowni do głosu za zgodą przewodniczącego;
• rada powinna informować zawczasu o sesji w trybie zdalnym w BIP, w sposób łatwo dostępny, bez wymogu podawania danych przez osoby zainteresowane udziałem w sesji;
• całość sesji w trybie zdalnym powinna być transmitowana i dostępna dla publiczności; niedopuszczalna jest praktyka nieformalnych “spotkań” radnych, na których zapadają merytorycznie rozstrzygnięcia, bez udziału publiczności;
• rozwiązania problemów technicznych nie mogą naruszać praw informacyjnych obywateli biorących udział w sesji bądź w obradach komisji;
• obywatele wykluczeni cyfrowo powinni mieć możliwość wzięcia udziału w takiej sesji, np. poprzez zapewnienie im stanowiska komputerowego w urzędzie;
• rada powinna przeprowadzać “próbne” połączenia z obywatelami, aby mieć pewność, że będą oni w stanie połączyć się i wziąć udział w sesji;
• przeprowadzenie szkoleń dla radnych z technologii i urządzeń wykorzystywanych przy obradach w trybie zdalnym;
• wprowadzenie transmisji i nagrywania posiedzeń komisji na poziomie statutu.

Podsumowanie

Doświadczenie kryzysu pandemicznego miało istotny wpływ na jawność sesji rad gminy. Gminy zareagowały różnorodnie, wprowadzając szereg praktyk i rozwiązań, zarówno pozytywnych, jak i stanowiących zagrożenie dla jawności, zaś ustawodawca działał z opóźnieniem, a przyjęte rozwiązania prawne budzą wątpliwości, tak pod względem zgodności z Konstytucją, jak i co do stopnia ograniczenia prawa wstępu na sesje.

Brak jednolitych standardów funkcjonowania rad w czasie kryzysu, a także prowizoryczność rozwiązań prawnych, doprowadziło do ograniczania jawności rad gminy i naruszeń prawa wstępu na sesje – a także stanowi o ryzyku, że przyszłe kryzysy także nie obejdą się bez takich naruszeń. Taki stan rzeczy świadczy o potrzebie wytycznych, skierowanych zarówno do ustawodawcy, jak i osób pełniących funkcje publiczne w ramach samorządu gminnego, dotyczących utrzymania jawności i dostępności sesji rad gminy w nadzwyczajnych sytuacjach.

Przygotowane przez nas rekomendacje mają wypełnić tę lukę. Są oparte na analizie stanu prawnego i jego zastosowań w praktyce. Rekomendacje adresowane do ustawodawcy pozwalają na uporządkowanie przepisów, doprecyzowanie ich i usunięcie tych regulacji, które stanowią największe zagrożenie dla jawności, a także zwiększenie przejrzystości i spójności przepisów. Z kolei rekomendacje skierowane do samorządów propagują praktyki i rozwiązania, które pozwalają gminom na zachowanie największej możliwej dostępności rad dla obywateli w obecnym stanie prawnym. Mogą także stanowić podstawę do tworzenia podobnych dyrektyw w przyszłości, w razie innych kryzysów, które wpłyną na funkcjonowanie gmin w Polsce.

Nasza analiza dotyczyła przede wszystkim roku 2022 r. Obecnie, na wiosnę 2023 r., sytuacja bez wątpienia zmieniła się jeszcze bardziej – nawet jeśli dalej, przynajmniej formalnie, trwa stan zagrożenia epidemicznego. Z tego względu postanowiliśmy ponownie zapytać gminy o sposób prowadzenia sesji rad. O wynikach naszego badania będziemy informować na bieżąco.

Z treścią całego raportu można zapoznać się tutaj.

[1]Uprawnienia przewodniczego w zakresie sesji rad gminy zmieniły się wraz z dniem 10 listopada 2022 r. Wtedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, które przeniosły uprawnienie o decydowaniu o zdalnym trybie obradowania na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę) – tym samym niniejsza rekomendacja przestała być aktualna.