Jawne spółki komunalne? Raport z monitoringu Watchdog Polska

pixabay.com

Sprawdziliśmy przejrzystość działania spółek odpowiedzialnych za jakość życia mieszkańców gminy. Co spółki publikują, a o czym spółka Ci nie powie? Przedstawiamy najważniejsze wyniki analizy przeprowadzonej na Sprawdzamyjakjest.pl.

W 2021 roku przeprowadziliśmy monitoring przejrzystości spółek komunalnych. Zapytaliśmy 1842 podmioty m.in. o to, w jaki sposób informują o swojej działalności. Prosiliśmy o dane sprzed pandemii, dotyczące 2019 roku. Na wniosek, który zawierał 16 pytań, odpowiedziało 768 spółek komunalnych. 

W czytanie odpowiedzi zaangażowali się użytkownicy serwisu do społecznościowej analizy danych – Sprawdzamyjakjest.pl. Podsumowania tych analiz dokonali analitycy Michał Grzechowiak i Paulina Tańska z firmy MGBI sp. z o.o., którzy zestawili również otrzymane przez nas dane z danymi dotyczącymi wielkość spółki komunalnej mierzonej wysokością jej przychodów, obszarem działalności spółki (PKD) oraz sytuacją finansową gminy, którą opisuje wskaźnik dochodów własnych gminy na mieszkańca.  

Dziękujemy dr hab. Renacie Przygodzkiej, profesor Uniwersytetu w Białymstoku, specjalistce w zakresie ekonomii sektora publicznego, za konsultację merytoryczną naszego monitoringu.

Z CAŁYM RAPORTEM ZAPOZNASZ SIĘ TUTAJ

O co pytaliśmy? 

Poniżej prezentujemy zadane przez nas pytania i najważniejsze wyniki przeprowadzonej analizy.

Czy spółka prowadzi Biuletyn Informacji Publicznej?

Spółki komunalne, choć nie należą do jednostek sektora finansów publicznych, są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pk 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Muszą zatem prowadzić Biuletyn Informacji Publicznej (BIP), w którym publikują informacje dotyczące ich działalności. Chcieliśmy sprawdzić, czy spółki wywiązują się z tego obowiązku i dowiedzieć się co publikują. 

85% przebadanych przez nas spółek prowadzi Biuletyn Informacji Publicznej, 13% nie prowadzi, a w 2% przypadków trudno stwierdzić. Dużo do życzenia pozostawia jakość BIP-ów – niezależnie od zamożności spółki, ponad 90% w każdej wyróżnionej podkategorii przychodów (mała spółka – przychody poniżej 5 mln, średnia spółka – od 5 do 20 mln, dużo spółka – powyżej 20 mln) nie publikuje w BIP obowiązkowych informacji dotyczących np. przeprowadzonych kontroli wewnętrznych. Niewiele “lepiej” jest z kontrolami zewnętrznymi. Nie publikuje ich 78% spółek.

Czy spółka prowadzi rejestr umów i czy go publikuje?

Rejestry umów pozwalają przyjrzeć się, z kim podmiot zawiera umowy i na jakie kwoty. Ważne, by taki rejestr był ogólnodostępny, dlatego zapytaliśmy, czy jest publikowany BIP-ie lub na stronie internetowej spółki.

Większość spółek, które wzięły udział w badaniu, prowadzi rejestr umów. Decyduje się na to 75% badanych, podczas gdy tylko 21% spółek komunalnych nie widzi potrzeby prowadzenia takiego rejestru. W pozostałych 4% przypadków nie uzyskaliśmy takich danych. Im większa spółka, tym częściej prowadzi rejestr umów. 

Niestety zdecydowana większość spółek (70%) nie zdecydowała się do tej pory na publikację rejestru umów. Tylko 4% spółek komunalnych, które wzięły udział w badaniu, deklaruje publikowanie rejestrów. W trakcie weryfikacji stron internetowych i Biuletynów Informacji Publicznej stwierdziliśmy, że odsetek ten jest jeszcze mniejszy.

Dotacje/darowizny/stypendia/sponsoring

To obszar, który nie jest regulowany żadnymi przepisami ustawowymi. Dlatego zapytaliśmy, czy spółki mają jakieś wewnętrzne zasady regulujące przyznawanie dotacji czy sponsoringu i czy gdzieś je publikują. Pytaliśmy też, czy przyznają dotacje. To pytania wyjątkowo istotne. 

Nieprzejrzystość tego obszaru działania stanowi możliwość budowania sobie poparcia politycznego i nepotyzmu, a także ukrywania wydatków, których ze względu na zasady przejrzystości nie można dokonać z budżetu gminy. 

Zdecydowana większość spółek, które odpowiedziały na nasz wniosek, nie ma procedur przyznawania dotacji (667 podmiotów spośród 768). Jedynie 66 spółek udzieliło na to pytanie odpowiedzi twierdzącej – niemal co dziesiąta spółka, a w przypadku 3% udzielono odpowiedzi, które nasi sprawdzający przyporządkowali kategorii “Trudno powiedzieć”.

9 na 10 spółek nie publikuje informacji o przyznanych przez nią dotacjach, choć połowa badanych spółek deklarowała, że w 2019 roku przyznała dotacje, darowizny lub stypendia. 6% spółek w odpowiedzi na wniosek twierdziło, że publikuje takie dane. 

Czy spółka publikuje sprawozdanie finansowe?

Uważamy, że sprawozdania powinny znaleźć się w Biuletynie Informacji Publicznej spółki, jednak aż 79% przyznało, że nie zamieszcza ich tam. Co ciekawe, znacznie słabiej niż małe i duże spółki, wypadają podmioty średnie.

Jaka była strata spółki w 2019 r.?

Spółka komunalna nie musi być rentowna. Ale po zestawieniu z innym pytaniem – o realizację celów zarządczych i relację części stałej wynagrodzeń zarządu (czyli pensji) do części zmiennej (czyli swego rodzaju premii) pozwalałoby nam zwrócić uwagę na spółki, którymi szczególnie warto się zainteresować. 

56% spółek nie poniosło straty, 10% poniosło stratę milion złotych lub większą, a 18% do miliona złotych, z czego większość do 500 tys. W przypadku 16% nie udało się ustalić, czy strata miała miejsce

Pensja i “premie” zarządu spółki a realizacja celów zarządczych

Pytaliśmy o pensję członków zarządu spółki (część stała wynagrodzenia), a także o przyznawane swego rodzaju “premie” (część zmienna wynagrodzenia). Zgodnie z Ustawą o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, członkowie zarządu mogli otrzymywać wynagrodzenie od 1-krotności do 3-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, ogłoszonego przez Prezesa GUS. Mogli jednak otrzymać także tzw. część zmienną, zależną od poziomu realizacji celów zarządczych np. zysku netto, zmniejszenia straty, obniżenie kosztów. W przypadku naszego monitoringu nie sprawdzaliśmy zgodności z prawem, a raczej chcieliśmy uchwycić czy część zmienna często się pojawia i czy rodzą nam się jakieś pytania związane z powiązaniem z celami zarządczymi. Ten ogólny obraz miał pozwolić nam w przyszłości pogłębiać temat. 

Wysokość wynagrodzenia stałego wypłacanego członkom zarządu w zbadanych przez nas spółkach jest silnie powiązana z przychodami spółki (tab.15). Nie jest to zaskoczenie. Jeśli jednak spojrzeć bez podziału na podgrupy, to w całej populacji 38% zarządów zarabiało rocznie do 150 tys. złotych brutto, a 30% między 150 a 300 tys. złotych brutto, 12,5% od 300 do 500 tys. zł brutto, a 6% powyżej 500 tys.

Postanowiliśmy przyjrzeć się spółkom, które przynoszą straty, a pomimo tego wypłacana jest zmienna część wynagrodzenia. Jako że – jak pisaliśmy wcześniej – strata w spółce komunalnej nie musi oznaczać złego gospodarowania, przyjrzeliśmy się przypadkom skrajnym, czyli takim, gdy zmienna część wynagrodzenia jest wypłacana, choć cele zarządcze osiągane są na poziomie niższym niż 50% (tabela 1).

Tabela 1. Spółki, które wypłaciły część zmienną mimo straty, według wysokości części zmiennej i realizacji celów zarządczych na poziomie do 50% (N=129)

Reklamy

Nie ma żadnych przepisów, które regulowałyby kwestie związane z zakupem reklam przez spółki komunalne. Z jednej strony mogą one się reklamować, jak każdy inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, z drugiej jednak trudno nie zauważyć, że ich działalność różni się od działalności innych podmiotów. Bo czy warto reklamować usługi, na świadczenie których ma się monopol? Czy nie mamy wówczas do czynienia z marnotrawstwem publicznych środków? Uzasadnione wydaje się wykorzystywanie przestrzeni reklamowej do informowania mieszkańców o ważnych zmianach, które zachodzą w funkcjonowaniu obsługującej ich spółki. Czasem również publikacja płatnego ogłoszenia może pozwolić na poprawę jakości czy efektywności świadczonych przez spółkę usług. W naszym monitoringu interesowało nas, czy i jak często spółki komunalne, decydują się na wykupienie reklamy. 

Z naszych badań wynika, że nieco ponad połowa, bo 52% badanych, zdecydowało się zainwestować w reklamy w 2019. 44% ankietowanych tego nie zrobiło, natomiast 4% stanowiły braki odpowiedzi.

Najczęściej w reklamę inwestowały spółki o dużych przychodach, ponad 20 milionów złotych – na taki krok zdecydowało się aż 71% z nich (ryc.5). Wśród średnich spółek (przychody między 5 a 20 mln) ten odsetek jest mniejszy – 51% zakupiło reklamy bądź teksty sponsorowane. Jeśli chodzi o małe spółki (przychody poniżej 5 milionów), z oferty reklamowej skorzystało 32% takich spółek.  

Czy radni korzystają z uprawnień i interesują się spółkami komunalnymi?

W 2018 roku do Ustawy o samorządzie gminnym (art. 24 ust. 2) wprowadzono dodatkowe uprawnienie dla radnych. Mogą oni uzyskiwać informacje i materiały, mieć wstęp do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wgląd w działalność spółki. Chcieliśmy sprawdzić, czy to działa, czy radni korzystają z tych uprawnień. Wiemy, z pojedynczych sygnałów, że czasem chcą korzystać, ale nie dostają takiej możliwości. Dlatego pytając o to, czy w 2019 roku radni realizowali w spółce uprawnienia, przewidziane w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, chcieliśmy również przypomnieć o tych przepisach.

Jak jednak wynika z odpowiedzi na nasz wniosek, w 2019 roku kontrole nie zdarzały się często. Z informacji od spółek, które odpowiedziały na to pytanie, wynika, że tylko w 30% (231) z nich radni skorzystali z tych uprawnień, a w 65% (500) z nich taka sytuacja nie miała miejsca. W 5% (37) spotkaliśmy się z odpowiedzią trudno powiedzieć lub brakiem odpowiedzi. Do realizacji przez radnych swoich uprawnień w spółce dochodziło trochę częściej w większych spółkach.

Rekomendacje

Z analizy danych udostępnionych przez spółki wynika, że ogólny poziom przejrzystości spółek jest niski. W Biuletynach Informacji Publicznej brakuje zbyt często dokumentów z kontroli, w wielu wypadkach Biuletyny są rzadko aktualizowane, a mało która spółka publikuje w nich sprawozdania i dokumenty z prac organów oraz procedury przyznawania dotacji. Niewiele w ogóle posiada takie procedury.

Ale jednocześnie dowiedzieliśmy się, że większość spółek prowadzi rejestr umów oraz znaleźliśmy spółki, które publikują uchwały zgromadzenia wspólników, rady nadzorczej czy zarządzenia zarządu, zasady przyznawania dotacji, a także sprawozdania – choć są one dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym. To nam pokazuje, że spółki mogą być bardziej przejrzyste i nie oczekujemy rzeczy niemożliwych.

Dlatego przygotowujemy rekomendacje dotyczące obszarów, które naszym zdaniem wymagają zmian. Wyślemy je do spółek i ich właścicieli (gmin) indywidualnie, jako wniosek z art. 241 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, na podstawie art. 63 Konstytucji. Zależnie od indywidualnej sytuacji danej spółki, przedstawimy wybrane elementy.

Będziemy rekomendować:

  1. Zarejestrowanie Biuletynu Informacji Publicznej spółki.
  2. Aktualizowanie Biuletynu Informacji Publicznej, poprzez wprowadzanie obowiązkowych informacji dotyczących np. ogłoszeń o naborach na wolne stanowiska czy publikowanie aktualnej informacji o dochodach i stratach.
  3. Zaktualizowanie i w przyszłości uzupełnianie informacji o wszystkich kontrolach w spółce – wewnętrznych i zewnętrznych.
  4. Opublikowanie uchwały lub uchwał (jeśli są zmieniane) w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego.
  5. Publikowanie informacji o corocznych wynagrodzeniach zarządu – części stałej i części zmiennej.
  6. Publikowanie informacji o corocznym osiąganiu celów zarządczych spółki.
  7. Publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej także innych uchwał Zgromadzenia Wspólników, Rady Nadzorczej i zarządzeń Zarządów.
  8. Prowadzenie rejestru zawieranych umów.
  9. Publikowanie rejestru zawieranych umów w Biuletynie Informacji Publicznej.
  10. Wprowadzenie procedur przyznawania dotacji/darowizn/stypendiów/sponsoringu.
  11. Opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej procedur przyznawania dotacji/darowizn/stypendiów/sponsoringu.
  12. Publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej rejestru wszystkich przyznanych dotacji/darowizn/stypendiów/sponsoringu.

Z CAŁYM RAPORTEM ZAPOZNASZ SIĘ NA STRONIE SPRAWDZAMYJAKJEST.PL

Pomóż jawności i naszej niezależności!

Komentarze

  1. Pytający

    Czy radni korzystają z uprawnień i interesują się spółkami komunalnymi? A czy radni mogą przeprowadzić kontrolę w takiej gminnej spółce. Zdarza się że taka spółka komunalna w danej gminie to typowe “samorządowe bizancjum” dla lokalnej ferajny no i zazwyczaj radni opozycyjni chcą dokonać kontroli w takim przykładowym “bizancjum” i okazuje się że władze miasta wyciągają jakiś wyrok WSA z innej gminy z którego wynika że radni nie mogą przeprowadzić kontroli zapominając/pomijając że w NSA wyroki były inne. Jak to jest? Mogą kontrolować czy nie mogą?

    1. Katarzyna Batko-Tołuć

      Ta kwestia jest opisana na stronie 29-31 raportu. Zmieniło się w tej kwestii prawo. Od 2018 roku radni mają szerokie uprawnienia. Mogą wchodzić do spółek. Oczywiście w praktyce to może różnie działać. Jak wygląda ta praktyka chętnie się dowiadujemy, ale możliwe też że radni zwyczajnie nie wiedzą, że przepisy się zmieniły. Tu jest raport, warto przeczytać. Jest tam też mowa o dawnych problemach.
      https://backend.sprawdzamyjakjest.pl/media/annotations/mission/report_file/raport_spolki_komunalne.pdf

Dodaj komentarz

Przed wysłaniem komentarza przeczytaj "Zasady dodawania i publikowania komentarzy".

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.