Konsultacje społeczne, w ramach których mieszkańcy mają się podpisać pod określoną preferencją („za”, „przeciw”, „wstrzymuje się”) są niedopuszczalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, w której pomagaliśmy.

5 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. II OSK 518/14, do której przystąpiliśmy jako organizacja społeczne.

Trwający prawie 3 lata spór przed sądami obydwu instancji dotyczył konsultacji społecznych w sprawie zmiany statusu Stepnicy z miejscowości na miasto. Mieszkanka Stepnicy – Maria Szczeblewska – uznała, że taka forma konsultacji społecznych godzi w zasady demokratycji. Z tego powodu skorzystała z przysługujących jej, jako obywatelce, środków prawnych. Jednym z nich było złożenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargi na uchwałę o przeprowadzeniu tych konsultacji.

O co chodziło w sprawie?

Przypomnijmy, że z formalnego punktu widzenia wyrok sądu pierwszej instancji był dla skarżącej korzystny. Sąd bowiem uwzględnił skargę, stwierdzając, iż uchwała o przeprowadzeniu konsultacji została wydana z naruszeniem prawa  i zasądzając od gminy zwrot kosztów postępowania.

Problem polegał na tym, że sąd pierwszej instancji ograniczył się do zbadania kwestii formalnych. Rozpatrując kwestię na tej płaszczyźnie uznał, iż uchwałę wydano na podstawie nieobowiązującego aktu prawnego, nieogłoszonego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, co przesądziło o naruszeniu prawa. Nie odniesiono się natomiast do zarzutów merytorycznych. One zaś dotyczyły formy konsultacji;  mieszkańcy i mieszkanki  musieli podać na karcie do konsultacji swoje imię i nazwisko, zaznaczyć, czy w sprawie zmiany statusu Stepnicy z miejscowości na miasto są „za”, „przeciw” lub „wstrzymują się”, a na końcu złożyć podpis. Jeżeli odmówili wzięcia udziału w konsultacjach albo nie było ich w miejscu zamieszkania w czasie, gdy przybyli urzędnicy zbierający opinie, odnotowywano to na liście mieszkańców i mieszkanek. W związku z tym na liście można znaleźć następujące uwagi: „nie przyjął”, „nie zamieszkuje”, „zmarł”, „w więzieniu”, „w szpitalu”, itd.

O stepnickich konsultacjach pisałem także w Gazecie Goleniowskiej: Konsultacje „po stepnicku”? Niezgodne z Konstytucją, Gazeta Goleniowska nr 46 (1575) z 20 listopada 2015 r., s. 10.

.Co na to Naczelny Sąd Administracyjny?

NSA oddalił skargę kasacyjną, złożoną przez Marię Szczeblewską. Uznał bowiem, że sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że uchwała o przeprowadzeniu konsultacji społecznych nie jest aktem prawa miejscowego, a skutkiem tego po upływie roku nie można było jej uchylić, a jedynie stwierdzić naruszenie prawa. Zatem NSA zgodził się z rozstrzygnięciem WSA w Szczecinie – uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem, że uchwała o przeprowadzeniu konsultacji została wydana z naruszeniem prawa i zasądzeniem zwrotu kosztów.

Jednakże nie kwestie proceduralne stanowiły istotę sprawy. Wskazaliśmy na to w treści złożonego przez Sieć Obywatelską Watchdog Polska pisma o przystąpieniu do postępowania:

„W istocie meritum sporu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest to, czy przedmiotowa uchwała Rady Gminy Stepnicy została wydana z naruszeniem prawa, bowiem to nie budziło wątpliwości sądu pierwszej instancji, ale to, czy konsultacje społeczne mogą być przeprowadzane w ten sposób, że w wyniku ich przeprowadzenia władza uzyskuje informacje o imieniu, nazwisku i stanowisku zajętym podczas konsultacji (ewentualnie o odmowy wzięcia udziału w konsultacjach społecznych). Ma to niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony wolności i praw człowieka i obywatela oraz wartości państwa demokratycznego.”

W tym względzie NSA przyznał racje skarżącej oraz Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. W ustnym uzasadnieniu wyroku sędzia sprawozdawca, prof. Małgorzata Masternak-Kubiak, stwierdziła, że zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji są zasadne. Dalej uzasadniono, że nie można przyjąć takiej formy konsultacji społecznych, w których osoby biorące w nich udział muszą podpisywać się pod konkretną preferencją. Wskazano, że prowadzi to do ujawnienia preferencji danej osoby, a to jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa.

Sędzia sprawozdawca podkreśliła, że przy ustalaniu formy konsultacji trzeba wziąć pod uwagę konieczność ich reprezentatywności, ale w formie nieprowadzącej do ingerencji w kwestie dotyczące prywatności, czy kwestii wolności poglądów politycznych. Można w związku z tym wydawać karty konsultacyjne, ale anonimowe.

W stepnickich konsultacjach społecznych mogły wziąć udział tylko te osoby, które miały prawo głosować w wyborach. W ustnym uzasadnieniu wyroku odniesiono się także do tej kwestii i wskazano, że żaden przepis prawa nie stanowi o tym, że w konsultacjach mogą brać wyłącznie osoby dysponujące czynnym prawem wyborczym (wszakże art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o „mieszkańcach”, a nie np. o „mieszkańcach posiadających czynne prawo wyborcze”, tudzież o „wyborcach”).

Dalsze działania

Czekamy na sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku. Skarżąca zamierza wystąpić wobec gminy z powództwem cywilnym, dotyczącym szkody, którą poniosła w związku ze zmianą statusu miejscowości na miasto w kontekście niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Nie wyklucza także złożenia skargi do Europejskiego Trybunały Praw Człowiek, ponieważ niezgodnie z Konstytucją konsultacje spowodowały zmianę statusu miejscowości, a przyjęta forma konsultacji mogła wywrzeć istotny wpływ na ich wynik.