11 czerwca 2008 roku w budynku Biblioteki Uniwersytetu Warszawskiego odbyła się prezentacja raportu z badań przeprowadzonych przez profesora Paula M. Heywooda i dr. Jana-Hinrik Meyera-Sahlinga. Raport powstał w ramach Programu „Sprawne Państwo”, realizowanego przez firmę Ernst and Young, którego celem jest inicjowanie i wspieranie działań na rzecz poprawy funkcjonowania instytucji publicznych w Polsce.

Poniżej zaprezentowana zostaną fragmenty z metodologii przeprowadzonych badań, jako zaproszenie do twórczego wykorzystania w również trakcie planowania działań antykorupcyjnych na poziomie lokalnym. Całość raportu, wraz z wynikami, dostępna jest tu: RAPORT PDF
Autorzy raportu przeanalizowali ryzyko występowania stref korupcji w administracji rządowej, w szczególności biorąc pod uwagę proces upolitycznienia centralnych organów administracji publicznej. Badania objęły okres od początku od 1997 do 2007 r., ze szczególnym naciskiem na zmiany prawne wprowadzone w latach 2001 oraz 2006 roku.
Określenie stref narażonych na występowanie korupcji pozwala na przewidzenie, które obszary w polskiej administracji rządowej są najbardziej narażone na potencjalne działania korupcyjne. Chodzi o miejsca, w których z różnych powodów nie zadbano wystarczająco o zapewnienie odpowiednich mechanizmów przeciwdziałających zachowaniom korupcyjnym lub ich ujawnianiu.
Raport koncentruje się na korupcji wśród urzędników wysokiego szczebla w jednej sferze aparatu państwa – administracji rządowej. Zaprezentowane badania dotyczą dwóch wymiarów: zarządzania naborem i doborem kadr, zwłaszcza na wyższe stanowiska oraz zarządzaniem procesem przygotowaniem projektów ustaw i rozporządzeń.
Jako strefy sprzyjające występowaniu korupcji w zarządzaniu kadrami wskazano:
– personalizację – tj. warunki sprzyjające osobowym lub bezosobowym interakcjom. Uznano, że zagrożenie korupcją powinno być niższe, gdy rekrutacja i dobór urzędników dokonywane są w bardziej bezosobowy, sformalizowany sposób. Ta część badania dotyczyła zależności pomiędzy fluktuacją kadr administracji rządowej a interwencjami politycznymi oraz tego, jak daleko w dół w hierarchii ministerialnej osoby piastujące stanowiska polityczne interweniowały w rekrutację i dobór urzędników.
– układ złożonych podległości – w prowadzonych badaniach skupiono się na aspekcie uzależnienia urzędników ministerialnych od osób trzecich. Można to było stwierdzić poprzez badanie ścieżek kariery zawodowej urzędników, zwłaszcza zaś tego, czy w przeszłości byli oni w zażyłych stosunkach z różnego rodzaju grupami interesu. To uzależnienie można stwierdzić także poprzez zbadanie samego procesu powoływania na stanowiska – czy za nominację odpowiadał dany minister lub inny niezależny organ służby cywilnej, czy raczej była ona wynikiem interwencji przywódców partyjnych lub innych ministrów z zewnątrz badanego urzędu.
– system rekrutacji – zdolność selekcyjna systemu rekrutacji jest ważnym czynnikiem w zapobieganiu korupcji. Można ją określić poprzez zbadanie standardów i procedur potrzebnych do zdobycia dostępu do stanowisk w administracji rządowej, treści i poziom egzaminów oraz zakresu, w jakim nominacje faktycznie podlegają konkurencji.
– długość kadencji – jako zachęta dla urzędników, by wyrabiali sobie opinię osób uczciwych i kompetentnych. W analizie mechanizm taki można oceniać na podstawie liczby zwolnień, okresu zajmowania stanowisk przez urzędników i rodzaju pracy podejmowanej po zakończeniu sprawowania urzędu.
W analizie stref zagrożonych występowaniem korupcji podczas zarządzania procesem stanowienia polityki wskazano, iż zapobieganie i wykrywanie korupcji stanowi odpowiedź na potrzebę kontrolowania i ciągłej ewaluacji całego procesu zarówno już w momencie planowania go, jak i, co ważniejsze, po jego zakończeniu. W badaniach przyglądano się mechanizmom, które pozwalają wykrywać korupcję wśród urzędników publicznych. Zalicza się do nich nagrody, kary za działania o charakterze korupcyjnym oraz mechanizmy monitorujące (instytucje kontrolne, dochodzenia policyjne, urzędy antykorupcyjne, komisje parlamentarne). To, co ma zapobiegać zachowaniom korupcyjnym, to przede wszystkim kroki, które służą większej przejrzystości procesu stanowienia prawa takie jak:

• formalizacja kompetencji – odejście od uznaniowości urzędników. Sformalizowanie i ścisłe określenie zakresu odpowiedzialności ma kluczowe znaczenie dla ograniczenia działania na zasadzie uznaniowości. W badaniu przeanalizowano zarówno sformalizowanie ról i zakres odpowiedzialności, jak i postrzeganie przez urzędników własnej autonomii.
• układ wielu pryncypałów – badanie dotyczyło potencjału uznaniowości analizowanego pod kątem potrzeby urzędników w koordynowaniu działań z innymi instytucjami politycznymi i administracyjnymi oraz stopnia konieczności uwzględniania żądań tych instytucji w procesie stanowienia polityki.
• wewnętrzne systemy zarządzania i kontroli – zdolność do wewnętrznej koordynacji w celu zapewnienia kontroli nad procesem stanowienia polityki i jego integracji w obrębie poszczególnych ministerstw. Oceniono tę zdolność poprzez zbadanie pionowych i poziomych mechanizmów kontroli i koordynacji w ramach ministerstw. Zwracano uwagę na takie aspekty jak: podleganie kontroli przez urzędników średniego i wysokiego szczebla oraz otrzymywania przez nich odgórnych wytycznych. Prześledzono także mechanizmy zapewniania poziomej integracji stanowienia polityki w ministerstwach, jak i strategie osób na stanowiskach kierowniczych, które mają na celu monitorowanie i kierowanie działaniami podwładnych.
• konsultacje społeczne i zaspokajanie potrzeb zewnętrznych grup interesu – zbadano w jakie relacje wchodzą urzędnicy ministerialni z grupami reprezentującymi interesy zewnętrzne oraz jaki jest zakres formalnego uregulowania tych relacji. Sprawdzono także jakie narzędzia stosują urzędnicy w celu zapewnienia przejrzystości procesu stanowienia polityki
• zarządzanie informacją – zbadano źródła wiedzy, do jakich mają dostęp urzędnicy ministerialni, a także jakimi systemami informacyjnymi i systemami zarządzania jakością posługują się oni w procesie stanowienia polityki. Do najważniejszych aspektów tej części badania należała problematyka stosowania ocen skutków regulacji, promowanych przez OECD i Komisję Europejską. Założono, że czynne wykorzystanie ocen skutków regulacji może zmniejszyć zagrożenie korupcją w procesie stanowienia polityki.

Prowadzona analiza opierała się na jakościowych technikach badawczych, konkretnie zaś na bezpośrednich wywiadach z urzędnikami wyższego szczebla i ministrami. Uznano, że będzie to najlepsze narzędzie, przeprowadzono ponad 50 wywiadów, osoby dobierane były na zasadzie metody kuli śnieżnej i metody celowej. Przeanalizowano także najważniejsze formalne dokumenty prawne oraz dokonano analizy treści dzienników: Gazety Wyborczej i Rzeczpospolitej. Dane ilościowe uzyskano z byłego Urzędu Służby Cywilnej i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Więcej informacji na ten temat na stronie: http://www.ey.com/global/content.nsf/Poland/Issues_&_Perspectives_-_Sprawne_Panstwo_-_Raport_-_Zarzadzanie_administracja_publiczna