Transparency International Słowacja zaprosiło Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (Sieć obywatelska Watchdog Polska) na spotkanie z byłym Prezydentem La Paz, stolicy Boliwii, Ronaldem MacLean-Abaroa. Roland MacLean-Abaroa jest światowym autorytetem w dziedzinie walki z korupcją na poziomie lokalnym.
Swoje doświadczenia zebrał między innymi w publikacji „Skorumpowane miasta. Podręcznik na temat zapobiegania i leczenia” . Obecnie pracuje dla Instytutu Banku Światowego. Jest także współzałożycielem Transparency International.

Pierwsza myślą, która przychodzi do głowy, gdy słyszymy iż mielibyśmy się w Polsce uczyć walki z korupcją od któregokolwiek z krajów Ameryki Łacińskiej, jest zdziwienie. W powszechnym przekonaniu w Europie Środkowo-Wschodniej jesteśmy bowiem znacznie bardziej praworządni niż jakikolwiek kraj Ameryki Południowej. Poza tym najczęściej przywoływanym przez osoby publiczne wskaźnikiem poziomu korupcji jest Indeks Percepcji przygotowywany co roku przez Transparency International, a wedle niego tylko kilka, najbogatszych krajów latynoskich, takich jak Chile, ma wyższy wskaźnik niż Polska. Boliwia, o której będziemy tutaj mówić, plasowała się w 2007 roku na 105 miejscu ze wskaźnikiem 2,9, zaś Polska na 61, ze wskaźnikiem 4,2. Czy jednak ma to być powodem do naszego zadowolenia i zamknięcia uszu na pomysły i idee z zewnątrz? Nic podobnego. Po pierwsze Indeks mówi tylko o tym jak korupcja jest postrzegana, a nie jaka naprawdę jest. Po drugie wiele pomysłów na walkę z korupcją ma charakter uniwersalny. Po trzecie, jak się za chwilę przekonamy – skorzystaliśmy już z wielu boliwijskich pomysłów, tylko nie zdajemy sobie z tego sprawy.

La Paz w latach osiemdziesiątych to miasto totalnie skorumpowane.

W pierwszej części swojego wystąpienia Ronald MacLean-Abaroa zabrał nas w podróż do La Paz lat osiemdziesiątych, miasta, którego został prezydentem; miasta, w którym każdy musiał kraść i korumpować, aby przeżyć. To bardzo ważna różnica w porównaniu z sytuacją wielu innych miast, w których wprowadzane są reformy sposobu rządzenia. Bez poważnego kryzysu, zmianę wprowadzić jest dużo trudniej i trwa to znacznie dłużej. W La Paz sytuacja do zmiany była idealna. Na skutek populistycznych decyzji poprzedniego prezydenta, który zatrudnił mnóstwo osób, licząc na poparcie jego kandydatury w nadchodzących wyborach, brakowało pieniędzy na wypłaty dla pracowników. Inwestycje publiczne w zasadzie nie powstawały. Prowadziły je firmy komunalne, których sprzęt albo rozkradano, albo miał całodzienne przestoje, a ulokowany był w najmniej strategicznych miejscach – głównie po to, by mógł w nocy służyć prywatnym inwestorom. Zarobki pracowników i robotników zatrudnianych przez miasto były na tak niskim poziomie, że aby przetrwać trzeba było szukać alternatywnych źródeł dochodu. Miejscowa ludność indiańska, była wykorzystywana przez urzędników dzięki skomplikowanemu systemowi podatków, braku cennika usług i gotówkowym opłatom za liczne koncesje. Najbardziej wpływową postacią w La Paz był kasjer miejski, który wzbogacał się na spekulowaniu gotówką z otrzymywanych opłat i pożyczaniu pieniędzy pracownikom urzędu, czym dodatkowo ich od siebie uzależniał.

Jak uporządkować stajnię Augiasza?

Kroki zmierzające w kierunku zmiany sytuacji były podporządkowane jednemu, istotnemu celowi – sprawieniu aby miasto zaczęło wywiązywać się ze swoich zadań. Nie chodziło zatem jedynie o walkę z korupcją. Owszem, była ona symptomem choroby, ale celem podjętych działań była nie likwidacja symptomu, tylko jego przyczyn. A te zdiagnozowano między innymi jako brak informacji oraz niskie ryzyko związane z korzystaniem z sytuacji korupcyjnych. Mieszkańcy La Paz nie wiedzieli jakie usługi są oferowane przez miasto, ile kosztują oraz ile powinno trwać załatwianie sprawy, a korupcja była zwyczajnie opłacalna dla wszystkich aktorów systemu.

Metody zastosowane w Boliwii, służące zmniejszeniu zagrożeń korupcją, zastosowane zostały stosunkowo niedawno także w Polsce. Nasi eksperci korzystali zapewne z narzędzi i pomysłów wypracowanych między innymi przez Abaroę. W La Paz wprowadzono na przykład spis usług i karty usług świadczonych przez urząd miasta. Jak zapewne wiele czytelniczek i czytelników pamięta – takie właśnie zadanie otrzymali uczestnicy akcji Przejrzysta Polska. Oddzielono urzędników podejmujących decyzje od klientów. Wydziały obsługi mieszkańców to także rozwiązania znane nam z akcji Przejrzysta Polska. Wprowadzono również możliwość płacenia podatków jedynie za pośrednictwem banków. Banki są bowiem niezależne od polityków i od interesów rządzących. To także znane nam rozwiązanie – samorządowa ordynacja wyborcza przewiduje, że wpłaty na kampanię mogą być dokonywane jedynie za pomocą czeku, kart płatniczej lub konta bankowego osoby fizycznej. Uproszczono system pozwoleń, a także certyfikowano i urynkowiono usługi miejskich architektów. Podobnym rozwiązaniem wydaje się opracowanie gminnego katalogu firm wykonujących usługi związane z postępowaniem administracyjnym, będące jednym z zadań nieobowiązkowych w akcji Przejrzysta Polska.

Oczywiście obraz ten jest dosyć uproszczony, działań w La Paz było znacznie więcej, łącznie z takimi, które budzą wiele kontrowersji. Dla przykładu – znacznie podniesiono płace urzędników i wyrównano je z sektorem prywatnym. Odniesienie sukcesu było jednak stosunkowo proste i szybkie, między innymi dzięki temu, że sytuacja w punkcie wyjścia była całkowicie krytyczna.

W Polsce akcja Przejrzysta Polska rozbudziła wielkie nadzieje na dobre rządy na poziomie lokalnym. Choć wypromowała pojęcia takie jak przejrzystość, badanie potrzeb mieszkańców czy rozliczalność, to jednak jej efekty budziły sporo wątpliwości. Dlaczego? Być może z powodu, o którym jeszcze nie było mowy, a który wydaje się być bardzo istotnym elementem każdej reformy – zaangażowania pracowników w diagnozę i rozwój strategii naprawczej. Pracownicy urzędu miasta w La Paz zostali zaangażowani od samego początku, z tego prostego powodu, że nie było środków na ich wypłaty. W wyniku porozumienia się związków zawodowych z prezydentem miasta i wprowadzonych reform, pracownicy naprawdę skorzystali na zmianach. Tymczasem, mimo zachęt, aby urzędy biorące udział w akcji Przejrzysta Polska uwzględniały zespół pracowników, w praktyce zadania realizowane były przez wyznaczoną grupę zaufanych osób, a całe przedsięwzięcie traktowano jak jeszcze jeden biurokratyczny wymóg. Być może stało się tak także dlatego, że akcja była zestandaryzowana. Tymczasem, aby widać było jej sens, każda strategia powinna być dostosowana do indywidualnej sytuacji.

Jak utrzymać i wykorzystać osiągnięty sukces?

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zmiany dokonane w La Paz w dużej mierze możliwe były dzięki kompetencjom i sposobowi myślenia samego Abaroi, który odważnie wcielał swoje pomysły w życie. Po raz kolejny uzmysłowiło to nam, słuchającym jego prezentacji przedstawicielkom organizacji strażniczej – że bez woli władz, żadnej zmiany nie uda się wprowadzić. Przede wszystkim zastanawiało nas jednak, co stało się po jego odejściu z urzędu – wszak, jak sam powiedział, prawdopodobnie nie zlikwidował korupcji, a jedynie zmniejszył ją do poziomu, który sprawił, że funkcje komunalne były wypełniane. Co stało by się w La Paz gdyby jego następca okazał się mniej „zaangażowany”?

I tu jest właśnie rola dla nadzoru obywatelskiego. W Boliwii wprowadzono go do systemu prawnego poprzez społeczne Komisje Strażnicze (Comités de Vigilancia), składające się z mieszkańców. Komisje otrzymały dość istotne prerogatywy. Mają na przykład prawo veta w sprawie budżetu lokalnego i przyjmowania sprawozdań z jego wykonania. Ich rolą jest zapobieganie nieprawidłowemu wydatkowaniu i zawłaszczeniu środków publicznych przez nowe elity. Konkretnie oznacza to, że Komisje Strażnicze czuwają, aby dbano o wszystkie grupy społeczne oraz sprawdzają, czy nadmiernie dużo środków nie przeznacza się na administrację, zamiast na inwestycje. Rolą Komisji jest również sprawdzanie czy faktycznie to, co pojawia się w raportach, ma miejsce w rzeczywistości. W wypadku dużych nieprawidłowości, sprawa trafia do Skarbu Państwa, który w 30 dni może zamrozić konta danej gminy. I nie jest to przypadek rzadki.

Zawodowo i społecznie zainteresowane, dopytywałyśmy jak działa ten system i czy członkowie Komisji otrzymują wynagrodzenie. Jak się okazuje, funkcja ta jest całkowicie społeczna, choć tam gdzie Komisje dobrze działają, mieszkańcy sami dbają o wynagrodzenie swoich przedstawicieli, widząc własny interes w ich pracy. Jednak, niestety, w większości przypadków cały system jest zbyt słaby, żeby zadziałać. Poszukałyśmy więcej informacji na ten temat, i jak wynika z badań prowadzonych w 2003 roku , dziewięć lat po wprowadzeniu prawa, w którym mówi się o Komisjach – Prawa Powszechnego Uczestnictwa (La Ley de Participación Popular – tłumaczenie własne) związanego z decentralizacją, efektywność przyjętych rozwiązań jest dość niska. Pamiętać jednak należy, że Boliwia boryka się z problemami strukturalnymi, które znacznie utrudniają działanie systemu.

Nam idea sformalizowanego nadzoru społecznego wydała się ciekawą opcją do rozważenia, szczególnie, gdy widzimy osiągnięcia naszych członków w terenie i kompletne lekceważenie prawa przez niektórych wójtów, burmistrzów czy przewodniczących rad. Szczęśliwie najbardziej skrajne przypadki nie dotyczą gmin, które brały udział w akcji Przejrzysta Polska, ale przynajmniej w jednym wypadku władze szczycą się certyfikatem Gminy Fair Play. Pomimo, że przy uchwalaniu budżetu łamią prawo, co potwierdza opinia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nic sobie z tego nie robią, a z działacza walczącego z tym problemem usiłują zrobić wariata. Czy zatem realna groźba zamrożenia konta nie byłaby skuteczniejszym środkiem nakłaniającym do stosowania prawa?

Co z tego wynika dla nas?

Jak się przekonałyśmy słuchając wykładu, w Polsce administracja samorządowa wprowadziła już wiele ulepszeń systemowych, które dają poczucie bezpieczeństwa na poziomie załatwiania podstawowych spraw w urzędach. Wrażenie jakie robią nasze urzędy na pierwszy rzut oka jest często oszałamiające. Jak powiedzieli nasi partnerzy w jednym z projektów – Rosjanie i Ukraińcy – w Polsce przejrzystość urzędów jest na 97%, przy czym metodologia obliczenia wskaźnika nie jest nam bliżej znana. A jednak, nasza koleżanka z Ukrainy załatwiała ostatnio kartę pobytu przez trzy miesiące, choć procedura przewiduje 45 dni. Dlaczego cudzoziemcy są traktowani jak klienci drugiej kategorii i spędzają dni i godziny w kolejkach? Dlaczego wciąż uzyskanie wielu informacji wymaga wielomiesięcznej korespondencji z urzędami? Dlaczego często otrzymujemy wymijające odpowiedzi na nasze pisma? Przecież system wcale nie jest zły. Nie zmienił się jednak sposób myślenia, dlatego to na nim trzeba się skupić. Choćby zmiana jakościowa miała potrwać wiele lat, to pamiętajmy że już się zaczęła.

Pocieszająca w tym wszystkim jest historia z życia prywatnego, opowiedziana przez naszego boliwijskiego prezentera. Dotyczyła ona roli systemu praw, którego zasady są egzekwowane. Otóż, w latach osiemdziesiątych jechał z Boliwii do Chile na święta Bożego Narodzenia odwiedzić rodzinę. Na granicy okazało się, że ma nieważne dokumenty i musiał cofnąć się do najbliższego miasta w Boliwii, żeby je zaktualizować. Było już późno, więc nie licząc się z kosztami wziął taksówkę i przeżył najgorszą podróż życia, poważnie obawiając się, że jego koniec jest bliski. Taksówkarz złamał wszelkie możliwe przepisy ruchu drogowego, ale kiedy zbliżyli się do granicy z Chile, zatrzymał się na parkingu – wytarł tablice rejestracyjne, ustawił lusterka, przetarł szyby i dostojnie ruszył w dalszą drogę. Na zdziwione pytanie naszego bohatera, co się właściwie stało, odpowiedział „tu obowiązuje prawo”.

Czy zatem system nie może zmienić ludzi? Pozostawiamy to pytanie do rozważenia.

Prezentacja, z której korzystał Ronald MacLean-Abaroa dostępna jest pod następującym linkiem .
http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/CoreCourseDec2003/Maclean.ppt

————————————

* Robert E. Klitgaard, Ronald Maclean-Abaroa, H. Lindsey Parris “Corrupt Cities: A Practical Guide to Cure and Prevention” (2000)
** B. Kohl “Democratizing Decentralization in Bolivia: The Law of Popular Participation” , Journal of Planning Education and Research z 2003