Od osób pełniących funkcje publiczne oczekuje się, że będą działać etycznie i nie zawiodą naszego zaufania, dlatego tak istotna jest odpowiednia rekrutacja na ważne publiczne stanowiska. Istnieje wiele narzędzi, które wspomagają taki proces, dziś opowiem o jednym z nich – stosunkowo młodym, ale bardzo obiecującym.

Na stronie UNCAC Coalition (globalnej koalicji setek organizacji, działającej między innymi na rzecz wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego w procesie monitorowania i wdrażania Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji), pojawił się artykuł dra Tilmana Hoppe’a, specjalisty od przeciwdziałania korupcji, zaangażowanego w wiele projektów o międzynarodowym zasięgu. Na przykładach udanych wdrożeń w Ukrainie (od 2019 r.) i Mołdawii (od 2022 r.) opisano w nim mechanizmy angażowania zagranicznych ekspertów w procedurę weryfikacji uczciwości czy też lustracji osób kandydujących na odpowiedzialne stanowiska publiczne: członków samorządu sędziowskiego, sędziów, szefów organów antykorupcyjnych czy członków samorządu prokuratorskiego.

Międzynarodowa weryfikacja ma na celu przełamanie “kastowości” w sektorze publicznym poprzez istotny udział ekspertów z zagranicy, czyli de facto spoza lokalnych układów, w procesie weryfikacji osób kandydujących. Istotny udział oznacza, że przynajmniej połowa ekspertów biorących udział w procesie weryfikacji  jest nominowana przez społeczność międzynarodową, a kandydat/-ka nie może pomyślnie przejść weryfikacji bez głosu tychże ekspertów.

Po co międzynarodowa komisja?

Jest dużo mniejsze ryzyko, że zagraniczni eksperci będą uwikłani w zależności polityczne czy lokalne sieci powiązań polityczno-biznesowych, od czego nie zawsze są wolni rodzimi specjaliści. Dlatego takie podejście przyniosło znaczące sukcesy w wyżej wymienionych krajach.

We wdrażaniu procedury międzynarodowej weryfikacji uczciwości szczególnie istotną rolę pełni społeczeństwo obywatelskie, którego zdanie powinno być brane pod uwagę przynajmniej przy wyborze członków komisji lustracyjnych. Przykładowo w komisji weryfikującej kandydatów na nowego szefa Narodowej Agencji Antykorupcyjnej Ukrainy (Національне антикорупційне бюро України), choć została ona powołana przez rząd, nie zabrakło przedstawicieli organizacji społecznych oraz międzynarodowych ekspertów.

Co robi komisja?

Kluczowe narzędzia lustracji obejmują zbieranie i analizowanie dostępnych informacji o osobach kandydujących, takich jak przeszłe i aktualne oświadczenia majątkowe, z możliwością wystąpienia z dodatkowymi pytaniami w przypadku wychwycenia niejasnych sytuacji, za którymi może się skrywać postępowanie niegodne osoby mającej pełnić publiczną funkcję.

W tym procesie istotną rolę – znowu – odgrywa społeczeństwo obywatelskie: organizacje pozarządowe, dziennikarze i obywatele dostarczają informacje, które pozwalają zweryfikować deklaracje kandydatów. Jeśli w tym procesie weryfikacji pojawią się uzasadnione wątpliwości co do uczciwości osoby kandydującej, ciężar dowodu przechodzi na nią.

Efektem zastosowania mechanizmu międzynarodowej lustracji jest nie tylko wychwycenie tych kandydatów, którzy nie powinni pełnić ważnych publicznych funkcji, ale również samooczyszczanie się klasy politycznej i urzędniczej. Osoby, które przez wiele lat z powodzeniem kandydowały na różne stanowiska, rezygnują z ubiegania się o funkcje w obawie przed wzięciem pod lupę ich majątku i wykryciem nieprawidłowości.

Międzynarodowa lustracja jest zgodna z prawami człowieka i została uznana przez Komisję Wenecką oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka. Weryfikacja uczciwości kandydatów na stanowiska publiczne jest zalecana i dopuszczalna w każdym momencie, jednak dla urzędników już pracujących, zwłaszcza sędziów, powinna być stosowana tylko w wyjątkowych okolicznościach, jako środek nadzwyczajny i bezwzględnie tymczasowy.

Proces międzynarodowej weryfikacji jest złożony i niepozbawiony kosztów: pochłania pieniądze, czas i wymaga dużego zaangażowania. Zarówno poszczególne składowe, jak i ostateczny sukces zależą od różnych czynników, takich jak: faktyczna wola polityczna, ramy prawne, dostęp do danych, realne możliwości społeczeństwa obywatelskiego, kompetencje i umocowanie komisji lustracyjnej oraz dostępne narzędzia, sprawność decyzyjna komisji itd.

Czy ten system ma jakieś słabości?

Nie można oczywiście zapominać o ryzyku, jakie niesie za sobą praca takiej międzynarodowej komisji. W niektórych krajach może być choćby problem z zapewnieniem jej bezpieczeństwa. Może pojawić się również próba instrumentalnego wykorzystania procesu międzynarodowej lustracji przez władzę, by na przykład pozbyć się niewygodnych sędziów. Jak zauważa autor artykułu, narzędzie to prawdopodobnie nie cieszyłoby się zaufaniem w przypadku bardzo spornych reform wymiaru sprawiedliwości, takich jak obecne na Węgrzech, w Izraelu czy w Polsce, nawet gdyby członkowie organu lustracyjnego byli naprawdę niezależni.

Jest potencjał

Pomimo że międzynarodowa weryfikacja uczciwości jest jednym z najmłodszych narzędzi walki z korupcją, to ma wysoki potencjał przydatności w walce z patologiami w sektorze publicznym. Jak pokazuje doświadczenie Ukrainy i Mołdawii, skuteczne weryfikowanie uczciwości urzędników publicznych może prowadzić do istotnych zmian w systemie prawnym i sądowniczym, eliminując korupcję i wpływ nacisków wynikających z systemu miejscowych powiązań.

Jednak długofalowe rozwiązanie problemów korupcji wymaga zmian strukturalnych i systemowych, takich jak wzmocnienie niezależności sądów, poprawa jakości edukacji prawnej czy rozwój kultury praworządności. Międzynarodowa lustracja może być jednym z narzędzi wspierających te zmiany, ale nie jest panaceum na wszystkie problemy korupcyjne.

Od 2019 roku mechanizm ten z powodzeniem stosowano w Ukrainie w odniesieniu do kandydatów na stanowiska w następujących instytucjach: Wysokim Sądzie Antykorupcyjnym, Narodowej Agencji Antykorupcyjnej, dwóch organach samorządu sędziowskiego, Specjalistycznej Prokuraturze Antykorupcyjnej oraz Narodowym Biurze Antykorupcyjnym. Mołdawia w 2022 roku zastosowała go przy wyborze kandydatów do organów samorządu sędziowskiego. Na rok 2023 planowane są międzynarodowe weryfikacje wszystkich sędziów i prokuratorów w Mołdawii oraz kandydatów Sądu Konstytucyjnego w Ukrainie.