Sołtyska Czapel (woj. pomorskie) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę rady miejskiej Żukowa, odrzucającą wniosek jej wsi dotyczący realizacji funduszu sołeckiego. Sąd odrzucił skargę z powodów formalnych.

Czaple, mała miejscowość w gminie Żukowo, sołectwem jest od początku 2018 roku. We wsi przybywa mieszkańców, którzy chętnie przeprowadzają się tu z Trójmiasta, i to dzięki ich determinacji Czaple stały się sołectwem. Teraz mieszkańcy mają większy wpływ na to, co dzieje się w ich miejscowości i mogą dysponować środkami z fundusz sołeckiego.

Wniosek sołectwa odrzucony przez burmistrza

W czasie zebrania wiejskiego w 2019 roku mieszkańcy ustalili, że tak jak w poprzednim roku, część pieniędzy z funduszu przeznaczą na dofinansowanie Ochotniczej Straży Pożarnej, która wprawdzie znajduje się w sąsiedniej miejscowości, ale służy pomocą również mieszkańcom Czapel. Niestety tym razem wniosek o zakup dwóch ekranów ochronnych dla OSP Leźno został przez burmistrza odrzucony. Powodem miało być wydatkowanie środków z funduszu sołeckiego poza sołectwem. Sołtyska miała siedem dni na podtrzymanie wniosku bądź zwołanie zebrania wiejskiego, by wniosek poprawić. Po konsultacjach z radą sołecką zdecydowała się na podtrzymanie wniosku, przygotowując również argumentację za realizacją wskazanego we wniosku zadania. Wprawdzie OSP, którą Czaple chcą dofinansować, jest w sąsiednim sołectwie, jednak ochroną przeciwpożarową obejmuje także sołectwo Czaple.

Podtrzymany przez sołectwo wniosek został tym razem poddany ocenie rady miejskiej, która podjęła uchwałę odrzucającą go z tych samych powodów, które wskazał burmistrz.

Skarga do WSA

Sołtysce nie pozostało nic innego, jak zaskarżyć uchwałę do WSA w Gdańsku. Niestety spotkała ją niemiła niespodzianka – sąd w ogóle nie rozpatrzył jej skargi, uznając, że jako sołtyska nie ma osobowości prawnej i nie może składać skargi do sądu (I SA/Gd 5/20):

Zgodnie z art. 25 ustawy (…) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (…) zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona mają oprócz osób fizycznych i prawnych, nieposiadające osobowości prawnej: państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne, jak również inne jednostki organizacyjnie nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nie obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wskazać należy, że zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury, jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje, podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym.

Sprawa jest rzeczywiście trudna – wprawdzie uchwała w sprawie odrzucenia wniosku dotyczącego środków z funduszu sołeckiego może zostać zaskarżona do sądu, jak każda inna uchwała, problematyczne jest to, kto może to zrobić. O możliwości zaskarżenia uchwały rady gminy mówi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 

2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

3. (uchylony)

4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 termin do stwierdzenia nieważności uchwały.

Jednak, aby skutecznie zaskarżyć uchwałę, trzeba mieć osobowość prawną, a sołtys i sołectwo, jako jednostka pomocnicza, jej nie mają. Dodatkowym utrudnieniem jest fakt, że gdy zaskarżona jest uchwała rady gminy, stroną w sprawie nie jest rada, ale organ wykonawczy gminy – wójt czy burmistrz. Pytanie, czy kiedy skarżącym uchwałę byłby sołtys będący przedstawicielem jednostki pomocniczej gminy, to czy w jego imieniu nie powinien również występować burmistrz czy wójt. Czyli występowałby sam przeciwko sobie.

Problemem systemowym jest to, na co zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w swoim orzeczeniu – w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wspomina się o sołectwach jako jednostkach posiadających osobowość prawną. Czy jednak sołtys nie jest naturalnym przedstawicielem mieszkańców w sporze sądowym z władzami gminy? Do takiego wniosku doszedł WSA w Poznaniu (I SA/Po 344/12), który, także rozpatrując skargę sołtyski na uchwałę rady gminy, zauważył:

Poza sporem pozostaje, że skarżąca, działająca również jako sołtys wsi […], była uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto w niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały rady gminy o charakterze aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Jest to jednak dosyć rzadkie w orzecznictwie stanowisko, najczęściej skargi składane przez sołtysów są odrzucane. Dlatego należałoby dążyć do zmian legislacyjnych i uwzględnienia w ustawie o funduszu sołeckim roli sołtysa jako reprezentanta lokalnej społeczności w sprawach sądowych. Przecież w ustawie o samorządzie gminnym jest mowa o tym, że uchwałę w imieniu mieszkańców może zaskarżyć ich reprezentant, czyż sołtys nie jest właśnie takim reprezentantem? Niestety na jakiekolwiek zmiany legislacyjne przyjdzie nam długo czekać. Krótszą drogą wydaje się próba obrony stanowiska, że sołtys ma prawo do zaskarżenia uchwały odrzucającej wniosek dotyczący funduszu sołeckiego. W przypadku kolejnego rozstrzygnięcia WSA, odrzucającego skargę sołtysa, należy złożyć skargę kasacyjną z próbą skierowania jej pod obrady poszerzonego, siedmioosobowego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pochyla się nad trudnymi zagadnieniami prawnymi, wydając na koniec uchwałę.

Jeśli jesteś sołtysem i złożyłeś skargę do WSA…

Dlatego zachęcamy wszystkie sołtyski i sołtysów noszących się z zamiarem zaskarżenia uchwały rady gminy odrzucającej wniosek w sprawie funduszu sołeckiego, a także tych, którzy to zrobili albo zrobią w przyszłości, by się do nas zgłaszali. Jeśli WSA odrzuci skargę, przystąpimy do postępowania jako organizacja społeczna i przygotujemy skargę kasacyjną, która pozwoliłaby zmienić obecną sytuację związaną z brakiem możliwości zaskarżenia uchwały przez sołtysów.