Nasza prowadzona od czterech lat sprawa z UM Jeleniej Góry może być przykładem absurdów związanych ze stosowaniem przepisów o dostępie do informacji. Pokazuje też, co wspólnego mają wnioski o informację publiczną z tenisem stołowym.

Dawno, dawno temu, w lutym 2016 r. Sieć Obywatelska Watchdog Polska złożyła do Urzędu Miasta Jelenia Góra wniosek o informację publiczną: nagrody i premie przyznane pracownikom w roku 2015 (treść wniosku). Od tamtej pory prowadzimy z urzędem ożywioną korespondencję, okazjonalnie z udziałem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Szans na szczęśliwe zakończenie na razie nie widać.

Sąd niezdecydowany, czy pismo jest decyzją

W marcu 2016 roku Prezydent udzielił nam pierwszej wymijającej odpowiedzi: wysokość przyznanych nagród mieściła się w widełkach od 200 do 7 000 złotych, a stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. informacje, o które wnieśliśmy, podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Sąd pierwszej instancji, do którego wnieśliśmy skargę na bezczynność, uznał, że takie pismo zasadniczo posiada wszystkie elementy decyzji – stąd skarga na bezczynność nie była zasadna (IV SAB/Wr 82/17). Co więcej, WSA we Wrocławiu stwierdził, że:

Takie podejście do rozważanej kwestii wymaga od podmiotu uprawnionego precyzyjnego wniosku. Tymczasem żądanie skarżącego Stowarzyszenia dotyczy “listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę /nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród (…)” bez wyraźnego sprecyzowania, że chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne i pozostałe osoby, które takich funkcji nie pełnią.  

Kiedy zatem Prezydent Miasta J. G. w odpowiedzi na skargę stwierdził wprost, że nie jest to informacja publiczna – z powyższego względu, miał niewątpliwie rację. 

I ze względu na tę niewątpliwą rację skarga została oddalona. Na szczęście Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 2683/17) uchylił wyrok WSA . Co do rzekomego złego sformułowania wniosku podniósł, że:

Zarzut ten jest jednak o tyle niezrozumiały, że wnioskodawcy (Stowarzyszeniu) w sposób wyraźny chodziło o wszystkich pracowników samorządowych jednostki, do której skierowane zostało zapytanie, natomiast rzeczą organu było odpowiednie zakwalifikowanie wniosku pod kątem możliwości udzielenia pełnej informacji w stosunku do poszczególnych zatrudnionych przez siebie osób, z uwzględnieniem konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego.

NSA stwierdził też, że pismo uznane przez WSA za decyzję bardzo luźno odnosi się do treści wniosku i dlatego nie można go jednoznacznie powiązać z pytaniami zadanymi przez wnioskodawcę, a co za tym idzie, nie jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a. Tym samym konieczne jest uchylenie rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Niestety NSA nie odniósł się do innej ciekawej kwestii – czy Prezydent może stwierdzić wprost, że coś nie jest informacją publiczną i jednocześnie wydać w tym zakresie decyzję odmowną na podstawie u.d.i.p.?

Zasady gry

W połowie 2018 roku sprawa wróciła na Dolny Śląsk i pozostaje tu po dziś dzień .WSA związany wykładnią NSA stwierdził istnienie stanu bezczynności (IV SAB/Wr 74/18) . I tutaj zaczyna się zjawisko, które prawnicy Stowarzyszenia nazywają pieszczotliwie “ping-pongiem”. Jakie są zasady takiej rozgrywki?

1. Urząd gminy czy miasta wydaje decyzję, często w oczywiście niedbały sposób, bardzo słabo uzasadnioną, czasami wręcz absurdalną.
2. Wnioskodawca oczywiście odwołuje się od takiego aktu administracyjnego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ono uchyla decyzję, wskazuje, jakimi przesłankami powinien kierować się urząd i … przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
3. Urząd wydaje kolejną decyzję odmowną – czasami dodając czy odejmując kilka zdań z uzasadnienia, ewentualnie zmieniając podstawę prawną (jeżeli nie zadziałała prywatność, to może tajemnica przedsiębiorcy, może informacja przetworzona).
4. Decyzja znowu może być zaskarżona do SKO, które ją uchyla.
5. Wróć do punktu 3.

Ile razy można odbić piłeczkę? Jelenia Góra od czerwca 2018 r. wydała 4 decyzje odmowne (1 decyzja, 2 decyzja, 3 decyzja, 4 decyzja), na które SKO odpowiedziało 4 decyzjami uchylającymi. Czekamy wciąż na kolejną, piątą decyzję odmowną – wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego raczej nie wróży końca rozgrywki.

Nowatorskie podejście

Jednocześnie konieczność wydawania tak wielu decyzji odmownych wymusza na urzędzie pewną kreatywność. Dlatego chociażby w ostatniej decyzji pojawiła się śmiała koncepcja – skoro wydanie decyzji o odmowie dostępu ze względu na prywatność osób fizycznych wymaga rozróżnienia pracowników na pełniących i niepełniących funkcji publicznych oraz sporządzenia obszernego uzasadnienia, to… może samo to podzielenie i uzasadnienie można uznać za przetworzenie informacji? A w takim przypadku wnioskodawca musi wykazać szczególnie istotny interes publiczny, czyli po prostu przekonać urząd, że potrzebuje tych danych, by móc np. skutecznie przeprowadzić jakąś zmianę społeczną. Podmiot zobowiązany może całkowicie swobodnie ocenić, czy wnioskodawca wykazał taki interes i zwykle, jeżeli planował wydać decyzję odmowną, to ją wydaje.

Pozwólmy sobie zatrzymać się nad tym pomysłem: jeżeli wniosek dotyczy zbioru informacji, z których według urzędu część podlega udostępnieniu, to sama konieczność wydzielenia tego, co podlega udostępnieniu może skutkować wydaniem decyzji odmownej ze względu na przetworzenie (!).

Na szczęście SKO (SKO/41/IP-5/2019)przytomnie stwierdziło tutaj, że:

Ustalenie osób pełniących funkcje publiczne ma charakter pierwotny. Dopiero pochodną takiego ustalenia mogą być czynności związane z przygotowaniem informacji do udostępnienia, co może się wiązać z jej przetworzeniem. Stąd organ pierwszej instancji nie może zasłaniać się praco- i czasochłonnością w ustaleniu osób pełniących funkcje publiczne, bo to nie jest etap sprawy, który wiązałby się z przetworzeniem informacji publicznej.

 A poza tym zwróciło urzędowi uwagę, że nie dał nam szansy wykazania interesu publicznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że urząd powinien umożliwić wnioskodawcy wykazanie, że istnieje szczególnie istotny interes publiczny, poprzez wezwanie go pismem przed wydaniem decyzji.

Co zatem zrobił urząd? Wydał kolejną decyzję odmowną, uznając, jak poprzednio, że to informacja przetworzona, poprzedzając ją jednak wezwaniem do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. SKO uznało chyba, że repetitio mater studiorum est i wydało rozstrzygnięcie stanowiące kolaż już wcześniej przytoczonych argumentów, okraszając je formułą “skład orzekający podtrzymuje stanowisko wyrażone przez tut. Kolegium w poprzednich decyzjach”.

Jak przerwać tę absurdalną wymianę odbić? Rozważamy złożenie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 23 u.d.i.p. przez Prezydenta. Czekamy jednocześnie na kolejną decyzję odmowną. Będziemy informować na bieżąco!