6 października 2023 r. informowaliśmy o sukcesie i szansie na przełamanie niekorzystnej linii orzeczniczej w sprawach dostępu do informacji z postępowania przygotowawczego. Niestety nasza radość okazała się przedwczesna. 23 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (III OSK 3089/23) uwzględnił skargę kasacyjną Prokuratury, uchylił korzystny dla jawności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (II SAB/Sz 94/23) i oddalił skargę na bezczynność.

O co chodziło w sprawie?

W styczniu ubiegłego roku agenci CBA na polecenie prokuratury wynieśli ze szczecińskiego gabinetu ginekologicznego dokumentację medyczną gromadzoną od 1996 roku. Zawierała ona szczególnie wrażliwe dane setek kobiet, historie chorób i badań z 28 lat. Potencjalny wyciek tego rodzaju informacji lub nieprawidłowości w ich przechowywaniu stanowią poważne naruszenie, które godzi w zaufanie do systemu opieki zdrowotnej oraz innych powiązanych z tym organów państwa.

Jedna z pacjentek postanowiła wysłać do Prokuratury Regionalnej w Szczecinie wniosek o udostępnienie szeregu informacji dotyczących sposobu przechowywania zarekwirowanych dokumentów. Chciała wiedzieć, ile osób miało do niej dostęp, jak była zabezpieczona itd. Prokuratura odmówiła odpowiedzi, powołując się na art. 156 Kodeksu postępowania karnego. Sprawa trafiła do sądu, który stwierdził bezczynność prokuratury i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku, w uzasadnieniu wskazując, że „wnioskodawczyni nie domagała się w swym wniosku udostępnienia akt sprawy, a wyłącznie informacji o sposobie postępowania z dokumentacją medyczną w określonej sprawie prowadzonej przez Prokuraturę”, a także że „przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie jest normą absolutnie wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej”.

Ten wyrok był dużym sukcesem, dawał nadzieję, że sądy w podobnych sprawach odejdą od dotychczasowej wykładni raczej niechętnie przyznającej prawo do pytania o postępowania przygotowawcze w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednak prokuratura złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ten uchylił wyrok WSA.

Społeczny aspekt postępowania

Sprawa akcji CBA w szczecińskim gabinecie ginekologicznym odbiła się szerokim echem w mediach. Dziennikarze wskazywali na potencjalne nieprawidłowości dotyczące zakresu i sposobu zabezpieczenia dokumentacji lekarskiej (Tak m.in.: Jolanta Kowalewska, gazeta wyborcza – Prokurator czyta o ciążach, poronieniach i jajnikach, ogląda intymne zdjęcia pacjentek. Tak PiS śledzi życie kobiet). Pojawiają się pytania, czy organy ścigania w tej sytuacji zachowały się właściwie.

Sprawa jest również istotna ze względu na trwającą w Polsce debatę publiczną dotyczącą dekryminalizacji pomocy w aborcji oraz szerszych zmian ustawowych w tym zakresie.

Analiza prawna

Zaistniały w sprawie spór ogniskował się wokół interpretacji art. 156 §5 Kodeksu postępowania karnego (k.p.k.), który reguluje kwestie dostępu do akt postępowania przygotowawczego oraz jego relacji do Ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Sąd I instancji uznał, że przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie jest normą absolutnie wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zależy to od stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz od zakresu żądanej informacji publicznej (Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2023 r. II SAB/Sz 94/23). Powyższego twierdzenia nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

Analiza orzeczenia NSA

W wyroku z 23 lipca 2024 r. (III OSK 3089/23) dokonując interpretacji art. 156 §5 k.p.k.  NSA wskazał trzy reguły:

1. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom.
2. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego).
3. Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe, o których mowa w 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej.

Na tej podstawie uznał, że dostęp do informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego możliwy jest wyłącznie w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.k.

W naszej ocenie taka interpretacja jest nieprawidłowa. Akta postępowania są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Należy wyraźnie odróżnić możliwość uzyskania precyzyjnie oznaczonych, indywidualnych informacji, które mogą znajdować się w aktach postępowania od dostępu do całości akt. Brak jest podstaw, aby dyspozycję art. 156 k.p.k. regulującego dostęp do całości akt postępowania rozszerzać także na dostęp do wszelkich informacji znajdujących się w aktach.  

Zdaniem NSA przyjęcie prezentowanego przez nas stanowiska oznaczałoby, że „strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 tej ustawy, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.”

Argument o rzekomej dyskryminacji stron postępowania zasługuje z kilku powodów na odrzucenie. Po pierwsze, na co wskazaliśmy już powyżej, inny jest zakres możliwych do uzyskania informacji osoby ubiegającej się o dostęp do całości akt w oparciu o przepisy procedury karnej, a inny osób ubiegających się o konkretne, precyzyjnie oznaczone informacje w trybie u.d.i.p. Po drugie osoba uzyskująca dostęp do akt, co do zasady, ma możliwość zapoznania się z nimi w niezanonimizowanej formie, co stanowi istotne rozszerzenie upewnień względem osoby ubiegającej się o dostęp do informacji w trybie u.d.i.p. Po trzecie strona postępowania, jak każdy, ma prawo do uzyskiwania informacji w trybie u.d.i.p. Uznanie praw osób trzecich nie powoduje żadnego uszczerbku w jej prawach.  

W dalszej części uzasadnienia NSA zwrócił uwagę „na regulację art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. W szczególności dotyczy to ograniczenia z uwagi na tajemnicę śledztwa (postępowania przygotowawczego) i wszelkich aspektów zabezpieczenia prawidłowego toku tego postępowania. Sankcje za naruszenie tajemnicy postępowania przewidziano w art. 241 § 1 kodeksu karnego.”

W tym fragmencie argumentację sądu należy uznać za wewnętrznie sprzeczną. Nielogiczne jest jednoczesne argumentowanie, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują w sprawie zastosowania, aby chwilę później, uzasadniając zasadność ograniczenia dostępu do informacji, powoływać się na przepisy tej ustawy.  

Co więcej, akapit ten dowodzi, że rozpatrywanie wniosków o dostęp do informacji z postępowania przygotowawczego w oparciu o przepisy u.d.i.p. nie stanowi zagrożenia dla prawidłowego toku tego postępowania. Jeżeli organy ścigania będące w posiadaniu informacji uznałyby, że udostępnieniu informacji szkodzi postępowaniu, to miałyby możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Tego rodzaju decyzja podlegałaby następnie ewentualnej instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej kontroli.

Kończąc rozważania NSA wskazał, że: „Wnioskodawczyni (skarżąca) może się zwrócić o ich udzielenie (wnioskowanych informacji – przyp. własny) do prokuratora prowadzącego przedmiotowe śledztwo w trybie przepisów procedury karnej.” Niestety sąd administracyjny nie odniósł się do naszych argumentów podkreślających ułomność procedury dostępu osób trzecich do akt postępowania. Zgoda na dostęp do akt uzależniona jest od decyzji prokuratora prowadzącego postępowania i uznania przez niego, że “zachodzi wyjątkowy wypadek”. Rozstrzygnięcie o odmowie dostępu do akt nie musi zawierać jakiegokolwiek uzasadnienia, a zgodnie z art. 159 k.p.k. osobie niebędącej stroną postępowania nie przysługuje wobec niego żaden środek zaskarżenia. Prokurator prowadzący postępowanie może w uznaniowy sposób dysponować informacją.   

Podsumowanie

Prawo do informacji oparte jest na dwóch filarach – politycznym i osobistym. Polityczne prawo do informacji służy kontroli władzy publicznej, wpływaniu na jej działania oraz kształtowaniu debaty publicznej. Jednocześnie prawo do informacji jest osobistym prawem każdego człowieka, które przenika niemal do wszystkich aspektów życia prywatnego. Wciąż aktualne i warte stałego przypominania jest stanowisko Rady Europy wyrażone ponad 40 lat temu, zgodnie z którym: „Działalność władz publicznych głęboko dotyka życia codziennego jednostki. Dla ochrony praw jednostki najwyższe znaczenie ma to, by mogła ona być świadoma informacji dotyczącej jej samej albo jej interesów, jak również, by dostęp do informacji był udzielany na stopie równości.” (Dyrektywa Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/81/19 w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne z 25 listopada 1981 r.).

W naszej opinii, w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia obu aspektów prawa do informacji.